早在2010年，为缓解公租房建设在用地、资金上的压力，国土部就批复北京、上海作为集体建设用地建设公租房首批试点。此后，北京推进力度很大，平房乡、唐家岭、太舟坞等5个集体用地试点共建租赁房1.28万套，北京还将试点扩展到了市场化租赁房。特别是唐家岭，不仅供应了近2000套租赁住房，改善了城市面貌，还突破了集体土地须经征收才能入市的土地“二元体制”，农民分享到了土地同地同权、直接入市的红利。

但是，过去宅基地腾退和集体发展用地划转时，很多“转用途”手续不完整，另外公租房租金要比市场租金低20%左右，投资回收期太长（10年以上），短期投入大、看不到盈利，村集体和村民观望情绪浓重。加上银行对“两权”抵押非常谨慎，合作开发商参与的积极性也不高，导致公租房建设的试点进展不理想。从2010年启动至今，唐家岭试点的土井村公租房项目仍未入市，平房乡项目也未入住，目前两个项目还在等待验收。由此，入市改革陷入困局。

之所以这项改革进程趋于放缓，很大程度上在于国家对“好经念歪”的顾虑。集体土地市场化过程中，农民处于弱势地位，基层政府利用土地的主动权大、方式多样，内在激励高，与开发商合谋侵害农民利益的现象在过往比较普遍。于是，农地市场化的任何试点及配套措施都小心谨慎，甚至宁愿原地踏步，也不愿出现侵害农民的乱象。

对此应该如何“破局”？笔者认为，“试点先行”仍是国家认可的、风险可控的路径下，有计划地向租赁市场释放，无疑是一条谋求最大公约数的可行改革路径。

首先，按试点城市（北京、杭州）的做法，集体建设用地开发，采取“出让金返还、只交税金”模式，即开发成本仅限建安成本。由此，以目前市场化租金收益计算，投资回报率可达6%左右，开发商参与积极性会提高。

其次，相比市场化踌躇不前的公租房试点，一般租赁住房试点的市场化程度高。结合当前供地全面向租赁住房倾斜的背景，契合同地同权、平等入市的集体土地改革目标。

最后，为新市民、无房户提供租赁住房的长期经营模式，堵住了侵害农民利益的空间。村集体和农民掌握土地入市主动权（而不是被征收），借此可分享新市民涌入和扎根的城市化红利。

集体建设用地建设租赁住房，一方面可缓解城市用地压力，助推新市民“先租后买”，夯实楼市有效需求；另一方面，利用集体土地高位蓄水及巨大的“级差地租”，可以有计划释放低成本供地，这是高房价“软着陆”的策略选择。此外，集体土地价格低、拆迁成本低，配套公共服务的空间充足，能低成本地解决新市民住房需求，这也是城镇化和构建内需社会的可靠路径。

基于以上考虑，笔者认为，试点建设租赁住房，将是我国集体土地入市改革最重大的突破，也是十八届三中全会《决定》提出“建设城乡统一的建设用地市场”改革最重大的突破。

改革框架已搭建，关键是各级政府要改变过往认识上的不足，并以配套措施跟进确保改革进程和风险可控，确保“经不被念歪”，红利能共享。

在具体配套改革上，首先是建设用地“确权-登记-颁证”要到位，避免产权不清产生“公共地悲剧”。

其次，近期国家及地方租赁新政中，均提出积极发挥信托投资基金（REITs）作用。在租金回报率高、新市民租赁潜力红利下，“两权”抵押和REITs在改变投入产出错配、吸引社会资金等方面大有可为。

再次，地方政府要放弃“土地财政”思维，以公共财政角色让公共配套及时跟上租赁供应。

最后，在尊重农民和村集体意愿的前提下，要让他们看到权利义务平等框架下的合作，能够实现多赢和更高水平上的红利分享。（作者李宇嘉为深圳市房地产研究中心研究员）