广义的PPP是指由政府和社会资本通过多种方式合作提供公共服务或公共基础设施，建造-运营-移交(BOT)、建设-移交(BT)等简单的投融资模式都包括在内。狭义的PPP则在此基础上更强调社会资本参与项目的运营和管理。

从统计数据看，PPP的发展热潮始于2014年四季度，到2015年下半年开始明显加速。截至2017年一季度末，按照财政部相关要求审核纳入项目库的项目，共计12287个，累计投资额14.6万亿元，其中，已签约落地项目1729个，投资额2.9万亿元。

“从国外的实践看，PPP模式是一种公共产品的综合管理模式，而不仅仅是一种融资模式。但在我国目前的发展阶段，基本将其异化成了一种新的融资模式。”曾刚表示，在制度层面，政府对PPP可能产生的隐形债务有着严格的限制，但实践中，地方政府依然可以通过多种方式加杠杆。

一是通过隐形的抽屉协议和财政安慰函提供变相担保，最后项目的债务风险依然集中在地方政府身上；二是通过产业基金优先劣后级的方式进行显性担保，以提高杠杆比例，一般杠杆比例在1：4，甚至更高，融资主要来自各类资管产品或其他资金；三是承诺回购，类似于BT项目，随着大量项目建成或者进入回购期，回购压力增大可能带来地方政府财政风险的上升。

“由于地方政府融资需求较大，通过发债等形式融资的数量又十分有限，导致地方债务隐形化压力仍将继续存在，并出现采取各种手段向PPP领域转移。”财政部有关负责人告诉记者，特别是当前政策框架下，社会资本与政府共同开展PPP项目形成的债务，有的在一定程度上还依靠财政补贴和特许经营权进行偿还，这都将影响政府的现金流，本质上构成了财政支出责任。

政府产业引导基金是近两年发展较快的另一种新融资模式。2014年11月，国务院发布《关于清理规范税收等优惠政策的通知》(62号文)，明确指出不允许地方政府通过补贴、税收优惠等方式来直接扶持企业。此后，各地政府将原来的政府补贴改为产业引导基金，本意是通过市场化运作来提高财政资金的使用效率。

表面上，产业基金不增加政府债务，但在实践中，地方政府对其他的有限合伙人一般都有隐形的担保条款，并提供抵质押物，实际形成了地方政府的或有负债。

清科研究中心的统计数据显示，截至2016年末，各级政府共设立了1013只产业基金，目标投资规模为53316.5亿元，已到位资金19074.24亿元，其中，PPP引导基金(国家级加地方投资基金)112只，目标规模21089.37亿元，已到位资金7700亿元，占比约在40%左右。