换言之，2018年年初这三天的“关门”，是美国联邦政府40多年来第19次出现“拨款缺口”，但却是第8次引发“政府关门”。说第19次关门，是不确切的。

　　美国国会 图片来源：新华网

时间紧任务重，国会两院压力山大

进一步讲，无论是“拨款缺口”还是“政府关门”，其背后的主要原因，都是国会两院两党没有如期走完1974年《国会预算与扣留控制法案》设计好的路线图，又在临时延续拨款的补救环节遭遇了破局。

目前，美国国会的财政立法过程大概分为三大环节，即预算、授权与拨款。“预算环节”要求确定整个财年支出的总体计划。一切的起点是，总统要向国会提交、并公诸于众一份总统预算报告，详细阐明总统及其行政部门的支出需求。

在参考总统预算报告，以及国会预算办公室等机构提供的其他信息之后，国会两院各自的预算委员会开启预算程序，最终的结果是国会两院审议通过所谓的“预算决议案”。

在“预算决议案”所确定的大框架下，国会各政策委员会会继续推进所谓的“授权环节”，其实就是在本政策领域内“立项”，比如我们热议的夹带着涉台内容的《2018财年国防授权法案》，其实就是这个环节的“产品”。

在预算框架下完成授权立项之后，国会财政立法才会进入“拨款环节”，即最终确认决定具体哪些项目将得到国库多少拨款。拨款立法往往有12个分立法组成，由两院拨款委员会各个分委员会负责。

由于总统往往要在2月初提交总统预算报告，而新财年将在10月1日开启，这就意味着如此反腐倡廉的立法环节，要在大概8个月内完成，又加之通常会被用于休会、做选区工作的几乎整个8月，其立法时间不足7个月。