日本对德宣战后，侵占胶济铁路，攻占青岛。趁列强无暇东顾之际，抛出了企图全面称霸中国的“二十一条”要求。日本时任驻华公使日置益在得到外相加藤高明的亲手训令后，于1915年1月18日，要求晋见袁世凯。当日下午，袁世凯在中南海怀仁堂接见日置益。日置益当场宣读了二十一条要求全文，并要求中国全面接受，尽快答复。日本一直企图向各国隐瞒真相，特别是对第五号（如，在中国中央政府，须聘用日本人，充为政治财政军事等各顾问；须聘用多数日本人，以资一面筹划改良中国警察机关；在中国设立中日合办之军械厂聘用日本技师，并采买日本材料）的内容极端要求保密，试图稳定在华有利益的各国，意图取得各国的中立。2月15日，外交总长陆征祥会晤日置益，希望日本方面放弃第五号要求，但日置益予以拒绝。无奈之下，民国政府将“二十一条”全文电告协约各国政府，冀求引起各国注意，向日本施加压力。英、美等国虽然对第五号要求表示关切，但此时各国多有求于日本，愿持观望态度。

经过多次谈判，至1915年4月26日，日本向中国提出最后修正案，作出些微让步。针对日本的修正，中国于5月1日提出修正案，在山东、满蒙杂居、第五号要求等问题上坚持立场。此时，形势已难调和。英国于5月4日照会日本，不希望日本与中国开战，希望日本遵守英日同盟的精神。在国际压力和中国的坚决抵制下，日本最终同意放弃第五号要求，并于5月7日，向中国发出最后通牒，限9日午后6时答复。当时的毛泽东得知后，愤而写下四言诗：五月七日，民国奇耻；何以报仇，在我学子。5月9日，最终中国接受了日本的最后通牒。

对华采取一致行动是列强在华盛顿会议上达成的共识

五卅惨案后，借助国内激扬的民气，北京政府于1925年6月24日向华盛顿会议与会国递交照会，正式提出了修改不平等条约的要求。北京政府在照会中开宗明义地指出：“自近年来，中国舆情及外国识者，佥谓为对于中国公道计，为关系各方利害计，亟宜将中外条约重行修正，俾适合于中国现状暨国际公理平允之原则”。

在各国反应之中，英国的态度最为强硬，法国和葡萄牙次之，美国最为宽容，日本相对温和。当时英、美政府分别将自己的建议案转致其他有关各国，探听他国是否赞同己见，由此引出了日本修正关税声明草案后的折衷方案。7月中下旬，日、英、美政府先后拟具各自的复照文本，基本上还是各唱各的调，所表现出的立场与观点相去甚远。由于对华采取一致行动是列强在华盛顿会议上达成的共识，为了协调各方观点，有关各国之间进行了密集的磋商。