统筹应对恐怖主义

应对恐怖主义的捐助者也缺乏统筹协调。部分原因是应对恐怖主义的资金来源通常是众多机构，一些与安保有关，另一些与发展有关。譬如，欧盟委员会是非洲、巴尔干和中东地区应对恐怖主义项目的诸多资金的来源，但缺乏相关机制确保这些项目保持协同或是服务于共同的优先事项。更广泛而言，实施应对恐怖主义项目的民间组织、国际非政府组织以及其他机构没有机会相互分享经验——捐助者也没有足够机会与其当地合作伙伴分享其自身经验。

美国国际开发署正在与西欧相应合作机构一道创立非正式平台弥合其中的一些鸿沟。但各国政府应进一步采取行动，打造永久的、更具包容性的平台，囊括反恐和发展机构，或者将其与全球反恐论坛和欧盟等现有多边组织相对接。

应对恐怖主义项目资金一般要花上几个月才能落地，而且通常西方捐助者会直接把资金只提供给表现出可以符合其苛刻要求的组织，而这就令新成立、规模更小且更有创新性的合作伙伴无法受益。但是迅速需要资金的地区获得资助对于预先防范暴力恐怖组织构成的威胁至关重要。

捐助者意识到，应对恐怖主义努力应满足当地需求。然而，他们迄今为止采取的方式有动摇这一目标的风险。捐助者通常为实施单一目标的项目提供短期资金，而一旦资金到期，这些项目便无法持续下去；他们反而应支持更为长期的项目。但更理想的情况是，捐助者不会只资助能力通常有限的地方性组织，而应该努力发展这些组织在不依赖中间方（通常是国际NGO和私营部门承包商）情况下的独立运行能力。他们通常雇用这些中间机构监督其资金使用。

放下争议先干起来

如今应对恐怖主义面临的最顽固障碍之一是国家、民间组织和多边组织无法就应囊括何种项目达成一致。按照安保组织的传统理解方式，恐怖主义和暴力极端主义之间的界限似乎变得模糊，而应对或防范暴力极端主义和反恐之间的界限也可以变得模糊。比如在2016年行动计划中，联合国有意避免了这一争议，拒绝为“暴力极端主义”和“防范暴力极端主义”下定义——联合国以后者取代“应对恐怖主义”。

定义方面的模糊性意味着，就应对恐怖主义项目的构成因素到底为何，各国政府、多边组织和民间组织未达成共识，这使各方无法在国际层面量化应对恐怖主义资金鸿沟。不过，就应对恐怖主义定义涉及内容达成一致的过程很可能极为艰难漫长，因而这将冲淡共识，导致其几乎徒劳无用。各国政府和国际组织应把重点放在结果上：譬如，减少恐怖组织招募后备力量规模、应对其宣传攻势、引导追捧其宣传的年轻人远离暴力，并使曾为恐怖分子而如今不再构成威胁的人融入社会。

捐助政府和组织面临的项目资助和落实挑战是可以克服的。美国表示希望带头推动发展和安保捐助方之间合作。全球社会参与及复苏基金（GCERF）将演变为全球基金，利用来自12国政府、欧盟和私营部门的支持；联合国行动计划将确保这些议题在可预见的将来仍保留在全球各国政府议程上。这些措施均极为有益，但暴力极端主义抬头需要更为有效的回应。这场战斗绝不能因每年缺少几亿美元资金或是因为捐助者和践行者不愿统筹其努力、承担创新风险、投资长期和指向明确的行动而落败。

资料图：阿富汗军人站在罂粟花中间。