42村的农业项目没1个经营农业 非农化现象普遍。近日，央视《焦点访谈》栏目曝光了山东临沂莒南县一个投资高达7亿元的“现代农业公共实训基地”。该基地建有各种酒店和会堂，却找不到任何与种植、养殖、农机培训相关的场所和设备。唯一能与农业扯上关系的只有一块小牌子。当地政府为这一项目背负了3.68亿元的专项债券债务。
新闻一经传开，舆论哗然，当地迅速成立了联合调查组进行全面核查。实际上，这处基地只是乡村产业发展中灰色地带的一个缩影。
2021年至2023年间，在江苏、浙江、山东等9省下辖的19个县42个乡村振兴示范村调研发现，地方政府虽然在推动乡村产业发展，但几乎没有一个农业项目真正经营农业，大多转化为非农化经营乃至房地产发展，对农民和农村发展的带动作用非常有限。
工商资本投资农业生产难以盈利已成为行业共识，因此地方政府普遍热衷于推动乡村旅游发展。最初，地方政府推动的是土地大规模流转，鼓励工商资本下乡从事农业生产。然而经过十余年的实践，农业大规模经营基本以失败告终。粮食作物大规模经营利润低且自然风险高，经济作物利润相对较高但人力成本和市场风险也随之攀升。企业雇工经营不易管理，根本竞争不过小农户。
例如，西北地区一个村在20世纪90年代就开始发展蔬菜大棚产业，由农民自主经营。2010年，地方政府为了申请省级农业示范园区，要求村委会流转土地进行大规模经营。村委会如愿获得称号后，到2014年经营失败，最终由当地最大的房地产公司接手。该公司接盘的主要目的是帮助地方政府打造政绩，换取城市开发房地产的机会。结果，大部分大棚转包出去，仅派驻少量员工进行日常管理，真正种植的只有两个大棚用于迎接政府检查，根本没有开展真正的经营活动。该公司从接手开始就一直亏损，每年亏损不超过500万元。
工商资本“跑路”成为普遍现象。当前，大规模土地流转既吸引不来工商资本，又存在系列风险，大部分地方政府已不再愿意推动。在这种情况下，乡村农业项目主要集中在乡村旅游。在调研的42个村中，每个村都正在开发或已经规划了旅游产业。一些地方甚至致力于发展全域旅游，将美丽乡村建设、高标准农田建设、人居环境整治等工作作为乡村旅游发展的配套。
为了推动乡村旅游发展，地方政府动员资本下乡投资。在调研的42个村中，有33个村引入了工商资本，这些工商资本大多是经济实力雄厚的资源型企业和房地产企业。地方政府在政策、土地、资金上向其全面倾斜，县级政府将大部分农业项目资金统筹到两三个项目中，其他农业经营主体和普通农民获得的资金非常有限。
乡村旅游的市场空间本就不大，只有少数具备区位和景观优势的村庄才有发展机会。大多数村庄对游客吸引力微乎其微。在旅游业整体不景气的背景下，乡村旅游的发展空间进一步被压缩。在我国快速的城市化进程中，只有那些紧邻大城市的郊区农村才勉强拥有发展乡村旅游的机会。
中小城市居民更需要的是城市化而不是乡村旅游。在调研的42个村的农旅融合发展项目中，只有两个靠近大城市的村庄发展成功了。事实上，在过去大规模流转土地的过程中，工商资本就已经开始进行非农化经营。主要做法是借建设农业设施或农业园区之名，在耕地上修建酒店和餐馆。更甚者，以发展乡村的名义修建别墅。
2018年，农业农村部、自然资源部印发方案，对耕地非农化进行专门整治，拉开了集中整治“大棚房”的序幕。国家自这年起先后开展了三次集中清理整治行动。“大棚房”整治对工商资本投资农村产生了巨大打击，违法使用耕地修建酒店和餐馆的现象大幅减少。
部分非农化项目转向了更隐蔽的操作。一些工商资本以“研学基地”“康养中心”名义发展农业，实际主要从事住宿、餐饮等。还有部分工商资本干脆把乡村旅游作为房地产的配套设施，主要依靠房地产盈利。大量经营房地产或矿产的企业有动力到农村投资乡村旅游。
地方政府会配套相应土地指标，规范项目资金使用，试图确保农业项目合规。但在这种发展模式中，政府的项目资金投入和乡村振兴实践实际上变成了企业发展房地产的配套。企业的盈利模式清晰而惊人：圈地——建立景区——政府配套项目——打造A级景区——卖别墅。
西部地区某县政府引入工商资本发展乡村旅游，由于效益不佳，近8亿元的投资难以回本，一直处于亏损状态。为了支持工商资本，地方政府低价出让景区内土地，允许其在景区内开发康养房地产业。目前企业开发建设的第一期已经销售了1000套房子，收入约1亿元。
地方政府之所以有动力打造这种类型的农业项目，背后有其深层逻辑。乡村旅游可视度高，往往被地方政府作为政绩工程和“面子工程”。县市政府集中资源打造亮点工程，既能吸引领导注意力，又能完成考核指标。部分地方政府通过给予工商资本诸多政策优惠，让工商资本帮其“制造”政绩。即便乡村旅游发展的经济效益和社会效益惨淡，地方政府也会通过财政补贴营造产业发展的“繁荣景象”。
此外，这种类型的农业项目投资标准高、可视化程度高，可以凸显项目绩效。地方政府结合工商资本的投资发展乡村旅游，能够更容易获得项目资金。典型做法是先动员资本下乡发展产业，或者负债发展，吸引领导参观考察，然后再配套项目。最终使地方政府陷入负债发展的陷阱。
农业发展有其自身规律。工商资本大多是跨界经营，最初对农业产业并不熟悉。经过十几年的探索，工商资本虽然已经摸清了农业发展规律，投资也更加谨慎，但在农产品已经过剩、非农经济发展空间十分有限的情况下，农业项目很难盈利。盲目推动农业项目发展不仅不符合经济发展规律，还可能违背乡村产业振兴的初衷。
更值得警惕的是，这些非农化经营项目与农民关系不大。工商资本将土地或农业景观圈起来自己经营，与村庄和农民人为隔离，甚至产生竞争关系。这些项目往往是资本密集型产业，创造的就业机会少之又少。尤其是房地产发展，给农民带来的益处更是微乎其微。
农业项目还往往带来严重的村级债务。乡村旅游发展涉及村集体投入，还需要村集体配套项目资金，由此产生了严重的村级债务问题。中部地区某县的3个乡村振兴示范村，村级负债均已超过500万元，负债额度排在全区前列。
当前，农村经济发展空间有限，那些试图带动农民致富的农业项目难以成功。农民的致富机会在城市。乡村产业发展的目标应重新定位为托底，为缺乏进城能力的弱势农民群体提供保障，为进城失败的农民提供退路。发展乡村产业应坚持农民主体地位，积极回应在村农民的基本需求。
我们亟待给乡村旅游降温，警惕工商资本无序扩张损害农民和集体的利益，重点发展农民参与度高、受益面广的乡村产业，夯实乡村的“压舱石”作用。