2021年，北京市扎实推进党中央战略决策部署落地落实，探索构建新发展格局的有效路径，提出要在紧要处落好“子”，即：率先建设国际科技创新中心，抓好“两区”建设，建设全球数字经济标杆城市，以供给侧结构性改革创造新需求和深入推动京津冀协同发展。2022年6月，北京市第十三次党代会进一步提出，“‘五子’联动推进，形成叠加效应，持续提升高质量发展水平”。2023年1月，北京市政府报告未来5年工作思路时再次指出：“必须牢牢把握以中国式现代化推进中华民族伟大复兴的使命任务，完整、准确、全面贯彻新发展理念，坚持‘五子’联动服务和融入新发展格局，着力推动高质量发展，努力在新征程上一马当先、走在前列”。自此，北京市在构建新发展格局、探索中国式现代化道路方面，形成了“五子”联动推动首都高质量发展的时代命题。

邓伟摄资料图

一、创新性构造首都发展界面

从发展界面视角看，“五子”联动是新时代首都发展界面的重构，本质上是对首都高质量发展经络的创新性构造，它是适应国际国内环境变化，落实党中央战略部署，优化调整首都资源要素结构，实现内外互动和融合的创造性产物，从根本上看是习近平新时代中国特色社会主义思想在京华大地形成的生动实践和理论成果。“五子”联动作为发展界面创新，受到目标、外部环境和内部结构影响。发展界面创新只有与目标、外部环境和内部结构相契合，才可能真正实现首都高质量发展。“五子”联动所形成的发展界面并非单一界面，而是多层次嵌套界面。一方面，“五子”形成五个相对独立的发展子界面。另一方面，“五子”联动可以作为系统层面的发展界面，两“子”之间、三“子”之间、四“子”之间和五“子”之间都可以形成联动的不同发展界面，当然，“五子”联动是最大的发展界面。

党中央根据国内外环境变化，提出了贯彻新发展理念、构建新发展格局和推动高质量发展的战略布局。北京市既要贯彻落实，又需要做出表率，主动融入新发展格局，为国家分忧。要融入新发展格局，就需要充分结合北京市城市战略定位，利用自身资源禀赋，寻找解决之道。“四个中心”的城市战略定位、“四个服务”的要求、建设国际一流的和谐宜居之都的战略目标，这些是首都北京高质量发展的约束条件。从“四个中心”的城市战略定位看，北京市拥有科技优势和国际交往优势，因此需要围绕国际科技创新中心建设、“两区”建设、数字经济等未来产业“落子”；做好“四个服务”就需要在优化供给和提升消费环境方面“落子”；疏解非首都功能是支撑和强化首都核心功能的“牛鼻子”，这就需要在推动京津冀协同发展上“落子”。由此可见，北京的“五子”既是构建新发展格局的有效路径，更是落实“四个中心”城市战略定位和提升“四个服务”水平的创造性举措，很好地将国家战略和北京实际进行了融合。

二、“五子”联动发展界面的创新逻辑

要回答“五子”联动的首都发展界面何以实现高质量发展，其核心是贯彻国家战略和发挥自身优势的有机结合，其关键在于各“子”自身的充分发展以及“子”与“子”之间的联动和叠加效应。“五子”中的各“子”首先代表了对首都发展关键经络的抽取，这些“子”的充分发展是首都发展的重要组成部分，对首都发展起着重要支撑作用。

建设国际科创中心是“五子”之首“子”，具有四两拨千斤的作用。建设国际科创中心是国家赋予北京的使命，是“四个中心”城市战略定位的重要组成部分，要以服务国家高水平科技自立自强为目标，充分发挥北京的科技和人才优势，集中力量开展关键核心技术攻关，破解“卡脖子”难题，实现更多“从0到1”的突破。在全球竞争的背景下，北京大力发展和建设国际科创中心对于中国式现代化和中国经济发展转型都尤其重要。另一方面，建设国际科创中心也是其他四“子”自身高质量发展的支撑，尤其是推动全球数字经济标杆城市建设的基础。事实上，京津冀协同发展也需要发挥国际科创中心的引擎作用，以科技创新推动高质量协同发展。

“两区”建设是“五子”的第二“子”，也是连接国内国际双循环的桥梁，其核心功能是保证系统的开放性，重点是国家服务业扩大开放综合示范区建设2.0方案的推进，以及规则、规制、管理、标准等制度型开放先行先试，为构建人类命运共同体作出北京贡献。北京作为国际交往中心，“两区”建设也是其应有之义。简而言之，只有开放和融入国际社会，才有可能成为国际交往中心。通过“两区”建设，有利于其他各“子”更好地利用国际资源来推动自身发展，避免搞封闭式发展。事实上，国际科创中心、全球数字经济标杆城市等都包含“国际”元素，如何应用好“两区”的政策红利，也是实现高质量发展的关键。

数字经济是“五子”的第三“子”，它既代表了经济发展的前沿和未来趋势，也是检验其他各“子”高质量发展的试金石，其主要抓手是全球数字经济标杆城市建设。中国正在推行数字经济、数字社会、数字政府三位一体建设，北京将“数字经济”作为第三“子”，是落实国家战略的具体体现。科技创新是否领先，能否真正实现双向开放，在经济领域中的表现就是数字经济规模占GDP比重的高低，以及是否能够实现经济、社会和治理的数字化转型，是否能够引领经济发展的新方向。

以供给侧结构性改革引领和创造新需求是“五子”的第四“子”，它的核心是通过苦练“内功”实现自身经济结构的调整和高质量发展，从而实现通过供给高质量产品满足高品质需求，其重点是产业结构调整。对于北京而言，是“高精尖”产业发展、科技服务业发展以及其他不同产业之间有机融合。满足人民对美好生活的需求是一切高质量发展的最终目的，这也提醒我们从需求角度来衡量各“子”的功能。

深入推动京津冀协同发展是“五子”中的第五“子”，它从空间的角度来考虑首都高质量发展，核心是疏解非首都功能，通过推进首都“通勤圈”“功能圈”“产业圈”建设，打造现代化首都都市圈。第五“子”为其他各“子”提供了广阔的空间，也让首都发展更好惠及更多的人群，推动区域协调发展。

“五子”联动推动首都高质量发展这一时代命题是否成立，其判断标准是首都发展界面的建构与实际绩效之间是否具有因果关系，即预期目标是否实现。这里的预期目标，既包括各“子”的目标，又包括整体的高质量发展目标。在国际科创中心建设方面，北京市培育了一批新型研发机构，中关村示范区企业总收入年均增长10%以上，北京跻身世界知识产权组织发布的全球百强科技集群前三名，突破了一批“卡脖子”技术，涌现出一批世界领先的原创科技成果。在“两区”建设方面，北京市累计形成近200项全国首创性、突破性开放创新举措，55项最佳实践案例和经验向全国复制推广。在数字经济方面，“京通”“京办”“京智”三个智慧终端推广应用，国际大数据交易所设立运营，数字经济增加值占地区生产总值比重达到42.9%。在京津冀协同方面，交通、生态、产业等重点领域率先突破，现代化首都都市圈正在形成。

三、发挥“五子”联动的高质量发展效应

应该说，“五子”联动推动首都高质量发展是对十八大以来首都发展的经验总结，当前已经取得初步成效。展望未来，北京要推动新时代首都发展，还需要继续沿着“五子”联动推动首都高质量发展这条北京路径走下去。要进一步发挥“五子”联动的高质量发展效应，需要在如下几方面进行改革：

第一，破除体制障碍，为“五子”联动推动首都高质量发展提供治理结构支撑。政府部门一般按照专业化分工来履行职责，而“五子”联动发展界面是根据首都高质量发展需求建构的，如何在政府职责与发展界面之间建构匹配关系，是治理结构讨论的核心问题。当前“五子”中的不同“子”都建立了一些牵头部门，有些“子”可能比较明确，如京津冀协同发展、“两区”、国际科创中心等，但是数字经济、供给侧结构性改革引领和创造新需求的牵头部门却不是太明确。此外，如何发挥“五子”联动的协同效应还需要深入探索。为此，我们建议北京市参考“四个中心”的治理模式推进“五子”联动的治理模式创新，为首都高质量发展创新治理体制机制。当前，北京市可以依托智慧城市和数字政府建设的契机，尝试在“五子”联动的数字发展界面方面进行探索，实现治理的数字化转型，以治理数字化转型为首都高质量发展提供新型治理体制保障。

第二，衔接国家战略，为“五子”联动推动首都高质量发展提供政策空间支撑。北京市作为首都要在中国式现代化探索中做出表率和走在前列，这就需要围绕“五子”联动，对标对表国家重大战略，在落实国家战略中实现自身发展。“五子”中的每一“子”都涉及国家重大战略，这就需要北京系统梳理国家战略，客观调研北京实际情况，在北京实际与国家战略之间找到衔接点，寻找更多先行先试的政策试点机会，通过北京政策试点为国家整体战略转型提供地方经验。建议相关部门分析“五子”联动中国家与北京多层次治理实践，总结多层次治理经验，研判多层次治理短板，进一步提出需要国家提供的政策支撑。在“五子”联动中，有些“子”国家与北京互动较多，如国际科创中心建设、京津冀协同发展等；有些“子”刚刚开始，如“两区”建设；有些“子”还需要加强，如“数字经济”、供给侧结构性改革和新需求创造等。

第三，重组内部要素，为“五子”联动推动首都高质量发展提供资源支撑。“五子”联动推动首都高质量发展，关键还是要苦练内功，加强首都自身要素的高质量发展，如教育、科技、人才、资本、营商环境、民生服务等，这些事实上也是经济高质量发展的基础。为此，建议北京市围绕“五子”联动所形成的发展界面，系统梳理在要素、产业、营商环境、人才、教育、服务等方面的不足，尤其是一些关键性节点的不足，提出改革建议。

第四，注重各“子”之间的联动，为“五子”联动推动首都高质量发展提供协同增效支撑。当前，北京市在推动“五子”联动时，更多的还是注重各“子”的发展，如何通过“联动”来实现叠加增效，仍然存在不足。因此，北京市需要系统梳理不同“子”之间可能的联系点，可以先进行两两联接，在两两联接的基础之上，实现三“子”、四“子”等联接，并最终真正达到“五子”联动，释放联动所带来的协同效应。

第五，锚定功能定位，为“五子”联动推动首都高质量发展提供评价标准支撑。评价“五子”联动是否推动首都高质量发展，可以有多个维度，主要是看每一个“子”是否实现了自身预期目标。为此，需要对每一个“子”设定发展目标，并且对“五子”联动设定整体目标，否则没有目标约束，就不会有行为约束，更不可能发挥激励作用。“五子”联动的目标体系最好能够向社会公布，或者至少纳入各个政府部门的考核指标体系，这样才可能使得“五子”联动从蓝图转化为行动，并最终带来首都高质量发展。当然，衡量“五子”联动的总目标仍然要围绕“四个中心”城市战略定位，以及“四个服务”来展开，最终看其在多大程度上推进了国际一流的和谐宜居之都的建设。

第六，参与国际竞争与合作，为“五子”联动推动首都高质量发展提供全球资源支撑。北京要实现“五子”联动推动首都高质量发展，还需要考虑国际环境，在全球竞争与合作的背景下实现首都高质量发展。为此，建议北京市围绕着国际上涉及“五子”联动中不同“子”发展较好的城市进行对标对表，通过国际比较梳理北京市的优势和短板，通过参与全球竞争与合作来实现“五子”联动，在国际视野下实现首都高质量发展。

作者简介：

李文钊，中国人民大学公共管理学院教授、首都发展与战略研究院副院长。