“现在，急需成立事业单位改革的顶层设计机构，比如联席会议制度。在中央全面深化改革领导小组的整体部署下，明确各相关部门的权责，相互之间如何协调，事业单位改革才能真正启动。”

“规范企业劳动关系有劳动合同法，规范公务员的管理有公务员法，但对于111万个事业单位，事业编（制）有3153万人，这么大的群体，对他们的人事管理长期以来无法可依。”5月21日，人力资源和社会保障部副部长信长星在接受媒体采访时这样表示。

5月15日，国务院发布《事业单位人事管理条例》（简称《条例》），该《条例》自7月1日起实施。事业单位管理长期以来无法可依的局面终于被打破。

《条例》将岗位设置、公开招聘、竞聘上岗、聘用合同、考核培训、奖励处分、工资福利、社会保险、人事争议处理及法律责任作为基本内容，确立了事业单位人事管理的基本制度。

《条例》明确规定，事业单位及其工作人员要参加社会保险，“双轨制”终于撕开一道口子。但新问题随之而来：3153万人如何参保？养老金如何发放？谁将为这项总费率高达44%的养老保险改革买单？

“十年磨一剑”

官方最新公布数据显示，我国现有事业单位111万个，事业编制3153万人。

近年来，事业单位人事制度改革取得较大进展，以聘用制度、岗位管理制度和公开招聘制度为主要内容的人事管理制度初步建立。但其中仍然存在不少问题：一是能进能出、能上能下的用人机制尚未真正建立；二是聘用合同的订立、履行、解除、终止，各地做法不统一；三是奖惩等激励保障机制不够健全；四是人事争议处理依据不够明确。国务院法制办、中央组织部、人力资源和社会保障部负责人在解读《条例》时这样表示。

人事管理制度改革是事业单位改革的重要环节，但改革的速度却不尽人意。自1993年发布《关于党政机构改革的方案》明确事业单位改革方向开始，我国事业单位改革已经进行了21年，一直没有实质性进展。而人事管理制度改革也由2003年提上日程后，经历了11年的时间才最终亮相。

“这个条例已经酝酿、起草、修改、论证了非常长的时间，可以说是十年磨一剑。”信长星表示。

2003年，《中共中央国务院关于进一步加强人才工作的决定》提出制定事业单位人事管理条例；2008年3月，原人事部会同中央组织部起草了《事业单位人事管理暂行条例（送审稿）》报请国务院审批；2014年2月26日，国务院常务会议审议通过《事业单位人事管理条例（草案）》。

“比较完善的用人机制就没有建立起来，相关报道中也都提到这个问题。其次，聘用合同的订立、履行、解除、终止等做法不很规范。还有，这些事业单位的人员奖惩、激励保障机制都不健全，又没有相应的法律法规，有些人事方面的争议处理起来也缺乏相应的依据。所以，制定事业单位人事管理条例，就是解决有法可依的问题。”信长星说。

比如，聘用合同方面，《条例》规定了聘用合同的期限、初次就业人员的试用期，明确了订立聘用至退休的合同的条件，列明了聘用合同解除的情形以及合同解除、终止后人事关系的终止。《条例》未作规定的，依照《劳动合同法》及其实施条例执行。

《条例》规定，根据事业单位聘用合同的特点和实际情况，聘用合同的期限、初次就业人员的试用期，明确了订立聘用至退休的合同的条件，列明了聘用合同解除的情形以及合同解除、终止后人事关系的终止等具体要求，可操作性很强。

然而，一部分《条例》涉及的改革却还不能开始，因为配套措施并未一同推出。比如，针对事业单位工作人员参加社保，《条例》中这样写道：事业单位及其工作人员依法参加社会保险，工作人员依法享受社会保险待遇。

如此简单的“一句话”规定，自然无法操作。然而，人们对这条改革的关注力度，并未减少。

“事业单位如何参加社保？养老保险到底怎样跟企业并轨？这样的关键环节《条例》应该明确，制定具备可操作性的规定。”国家行政学院教授、中国行政体制改革研究会秘书长汪玉凯表示。

养老保险谁买单？

此次《条例》明确规定，事业单位及其工作人员要参加社会保险，这也产生了一个难点，即谁来为这项总费率高达44%的养老保险改革“买单”？

按照现行费率，单位缴费20%入社会统筹，个人缴费8%入个人账户；职业年金最高缴费标准为16%，其中，单位和个人分别缴纳8%。这样算来，单位和个人的总费率最高将达44%。

人社部副部长胡晓义曾对媒体表示，下一步将遵循市场化原则启动机关事业单位养老保险改革。但是，改革需要的大量资金是否也来自市场，目前依旧是一个谜。

而清华大学就业与社会保障研究中心杨燕绥指出，财政不太可能为所有事业单位养老保险改革出资，但是，“筹资机制不解决，事业单位养老保险改革就走不下去”。

在杨燕绥眼中，6年前事业单位工作人员养老保险制度改革试点的失败，正反映出改革背后的财务困局。2008年，国务院出台方案，在山西、上海、浙江、广东和重庆等五省市试点事业单位工作人员养老保险制度改革。但6年来，各地试点均未启动。

人社部社会保障研究所所长金维刚认为，事业单位养老制度改革试点失败的关键在于，没有一揽子的配套改革措施一起出台，社保改革孤军奋战无法推进。

当前，全国机关事业单位退休人员有2000万左右，人均退休金每月4000元，全年5万元，全部由国家财政承担，每年支出1万亿元左右；全国企业退休人员有8000万人左右，人均养老金每月2000多元，全年25000元，几乎全部由企业在职员工历年缴纳的养老缴费支付，国家财政不承担或承担很少部分。

自2005年开始，国家每年给企业退休人员增长10%的养老金。企业退休人员的养老金由当初的每月800元，增长到现在的每月2000元。目前，机关事业单位退休人员的退休金和企业退休人员的养老金差距约为1倍，相比8年前的2~3倍，差距已大大缩小。

但是，如果加上工作人员过去工作年限的视同缴费，此项改革的费用将远远超过44%。由于养老改革细则尚未出台，是否需要补缴目前还是未知数。

“改革时会附带很多配套政策：工资改革的政策、职业年金的政策，包括除了基本养老制度之外补充养老保险的一些规定和一些过渡性的养老金计发办法等。”金维刚告诉《民生周刊》记者。

针对缴费资金来源，金维刚表示：“养老制度改革是国务院确定的，包括事业单位要建立职业年金在内，一般是单位承担缴费责任，或者单位和个人共同承担缴费责任两种情况。不管怎么说，单位要承担缴费责任。”

“资金来源和单位的属性有关。全额补款的单位要将社保费用和职业年金纳入财政预算，如果是差额补款，就要自筹资金来缴纳企业年金了。”金维刚说。

地方改革镜鉴

尽管事业单位养老制度改革停滞不前，但一些地区公务员缴纳社保试点已悄然进行多年。

曾有媒体报道，广东省一些市县，如中山、珠海、湛江等地区，近10几年来公务员一直都缴纳养老保险。其中中山市最为典型，公务员个人和财政都拿出“真金白银”按照企业标准进行缴费。