不过，伴随着我国经济转轨和社会转型，近十年来包括行政争议在内的社会矛盾纠纷增多，人民群众对公正要求提高，行政诉讼和行政复议均面临着挑战。面对此种局面，行政诉讼率先求变，2014年底，行政诉讼法迎来第一次修订，致力于解决“立案难、审理难和执行难”。在司法体制改革的大势下，行政诉讼制度改革带来了许多积极变化，行政诉讼案件数量上升，已领先于行政复议案件数量。相反，行政复议委员会试点和行政复议权相对集中改革，在实践中虽有进展，但未实现实质性突破，行政复议法修改迟迟不能进入修订议程。行政复议制度改革迫在眉睫，必须采取切实举措，才能把行政复议建设成解决行政争议的主渠道。

第一，着力于解决行政复议的公正问题。公正是争议解决的灵魂和生命线，但却是行政复议存在的先天性问题。行政复议机关虽原则上是争议一方的行政机关的上级机关，但毕竟仍属行政系统，必然带有“官官相护”或各种干预过多之嫌，至少普通公民、组织会有这样的疑虑和担心。不消除这样的疑虑和担心，行政复议就不能充分发挥作用，就无法成为解决行政争议的主渠道。如何解决行政复议的公正性问题，是世界各地都力争解决的问题。近年来，我国一些地方推行的行政复议委员会试点和行政复议机构相对集中、独立的改革，就是为了解决这一问题，也取得了一定成效，应当在评估完善后加以推行。

第二，明确行政复议的目标和功能。行政复议首先是为了解决行政争议，促进社会和谐，在此基础上，保护公民权益，监督行政机关依法行政。对目标和功能的明确，将直接影响具体制度的设计。

第三，完善行政复议程序。应当设置多元的行政复议程序以满足不同的需求，充分发挥行政复议的特点和优势。总体而言，行政复议程序应当亲民、便民和利民，在此基础上对占多数的行政复议案件采取更灵活、简捷的程序加以解决。但是，对复杂的行政复议案件应设置更严格、更公开的程序，以保证其公正性。

第四，加快行政复议法修订。修订行政复议法，既是完善行政复议制度的过程，也是不同意见纷呈并达成共识的过程。行政复议法修订不能进入议事日程，导致问题探讨不能聚焦、试点不能深入和公众预期不能实现等，急需改变。应当通过行政复议法的修订，带动相关问题的探讨，推进相关问题的解决。

（作者：应松年 系中国政法大学终身教授）