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党国英:提升农村公共服务水平 有赖于农村地区的“小城市”

新京报 2021-02-22 09:51:17
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今年的中央一号文件,需要关注的要点有哪些?有竞争力的乡村产业体系如何建立?提升乡村公共服务水平,如何能做到城乡服务、保障真正均衡?针对这些关键问题,新京报记者专访了中国社会科学院农村发展研究所资深研究员党国英。

党国英:提升农村公共服务水平 有赖于农村地区的“小城市”

党国英:中国社会科学院农村发展研究所研究员研究方向:农村制度变迁

新京报:推动农业农村现代化是我国近年农村工作的主旋律,今年中央一号文件再次强调这一宏大目标。您认为今年的一号文件需要关注的要点有哪些?

党国英:总的来说,新的文件仍然体现农村政策的连续性,同时也根据不断变化的形势与认识,在某些方面提出了一些新的政策实施具体导向。今年适逢“十四五”规划开局之年,农村政策也需要按照大的经济发展部署,与其他政策实现有效衔接。

作为农村发展的研究者,我习惯于按自己的视角理解官方文件,不一定很全面。我认为,文件的主要精神,包括一些新的政策调整,可以从三方面加以关注。一是以提高农业质量效益为关键,推进中国农业现代化;二是以增进社会平等为目标,使扶贫攻坚接续乡村振兴,在提高乡村低收入人群的新的政策运行机制下,实现城乡协调发展,巩固全面建成小康社会成果;三是实施乡村建设行动,以加大农村公共领域投资为手段,提高农村现代化水平。相比过去,中央文件在这三个方面都提出了更明晰、更具有操作性的政策措施。文件有些内容是在总结近年农村发展经验基础上提出来的,有很强的现实针对性,很值得关注。

新京报:文件指出,要“构建乡村产业体系,把产业留在县域”,而实际上,现阶段乡村产业体系大多数非常薄弱,那么在您看来,如何建立一个具有竞争力的乡村产业体系呢?

党国英:“打造农业全产业链,把产业链主体留在县城”,这个提法符合农业经济规律,也有现实针对性。农业产业链的总的价值增值,要远超过地头种植环节。在农产品与农业生产资料运输环节、农业全程的服务环节以及加工环节,不仅需要庞大的资本设备,还需要相当高的人力资本水平,这些要素都需要获得报酬。更重要的是,在服务和加工环节,资本与劳动要素对空间聚集有一定的要求,两三万人口的小城市即可满足。

有人担心要是发展小城市没有产业支撑,就可能会使发展目标落空。在我看来,这个担心没必要。因为如果我们按恩格尔系数等指标来估计我国农业产业链价值总量的话,这个数值在20万亿左右。此外,我们不仅要扣除县域以外的农业产业链价值增值,还要加上县域经济其他部门的价值增值,这个规模支撑县域小城镇经济发展是可以的。

今后国家在支持县域人口布局调整的同时,还要积极引导适合县域发展的产业部门到县域投资,县域的公共部门投资也应该进一步扩大。一号文件明确提出要扩大县域医疗、教育、文化等方面的投资,是一个积极信号。

新京报:文件指出,到2025年,建立500个左右的乡村产业示范区,这个示范区究竟该怎么建?

党国英:文件要求以县(市、区)为单位建立示范区,是个很大的工程。其实这个方面已经有一定的基础。国家已经有一批粮食大县、畜牧业大县,成为国家食品安全的基础。建设500个左右的乡村产业示范区,会使这些地区在现有基础上有一个更大跨越发展。我觉得需要注意的问题,是尽可能避免锦上添花。应该让大家在政策支持上有一个大体相同的起跑线,在市场机制发挥作用的基础上积极开展竞争,使示范区的产业发展有充分的效率保证。

新京报:要推进新型农业经营体系建设,抓好新型农业主体,有哪些抓手和方向?

党国英:现代农业经营体系的核心是发展家庭农场和农民合作社,这个政策重点已经十分明确。

今后需要下力气解决的有三个问题。一是加快城市化步伐,对于基本脱离农业的农村人口,要创造条件帮助他们举家进入各类城市。现在中央已经提出了一些支持政策,例如进城农民在农村原有基本权利不变化,这个很重要。今后要降低城市房价,使农业转移人口在城市能真正落得下来。二是土地承包权向专业家庭农场转移的政策要适当放宽,避免一个家庭农场主要靠租地经营,帮助家庭农村降低经营成本。三是发展农民合作社要加强政策配套,特别要鼓励合作社跨行政区发展,把合作社做大做强。全国不需要200多万个合作社,合作社不在多,而在精,这样才有竞争力,才能在国际市场上与其他国家的农产品经营企业竞争。这么大的国家,不能靠一个“中粮”在国际市场打拼。

新京报:脱贫攻坚接续乡村振兴,接续的优势在哪里,难点在哪里?

党国英:中央文件提出的关于巩固脱贫攻坚成果的“过渡期”概念,我认为很有现实针对性。2020年我们消灭了连片性区域贫困问题,农户贫困问题也通过兜底政策得到了解决。但是,除了因身体状况等原因引起的贫困,一般性的贫困还需通过解决就业问题来扶持,进一步说是社会分工扩展、就业市场扩大以及就业人口的教育培训问题。

解决这些基础性问题,不能总靠短期运动式的办法。因此要有一个过渡期,使这些基础性问题的解决有一个可靠路径。中央文件提出,要进一步通过劳务输出、以工代赈、东西部协作,使社会对低收入人口帮扶常态化,特别要吸收更多低收入人群就地就近就业。后面这个政策目标的实现不是一蹴而就的事情,要真正在县域范围里建立起有相当规模的经济体,最好使每个县都有几个重点镇,使它们能够发展成为拥有数万人口规模的小城市,否则,就地就近就业便是一句空话。从长远看,这个举措的意义重大。中国要消除城乡二元结构,才能算实现了高质量发展,而小城市发展是实现这个目标的有效手段。

新京报:文件指出,要提升乡村公共服务水平,建立城乡公共资源均衡配置机制。事实上,当前社会保障、公共服务是城乡差距仍旧非常明显的领域。

党国英:这是今后国家实施乡村建设行动的一个重要问题。我们国家的城乡二元结构的特征之一,是乡村公共服务落后。这个问题不解决,就谈不上高质量发展。

产生这种情形的很多原因我们已经耳熟能详,但还有一个原因我们关注不够,就是好的公共服务需要服务设施有一定的规模,这也注定它既离不开维护费用,也对公共服务人员专业素质有一定要求。在一个几百人的村落,建设与城市水平相当的公共服务设施是不经济的,所以,我们看到,即使是发达国家一般也不会在乡村小型居民点上建造公共服务设施,有的排污系统也没有,道路也多是没有铺装的简易道路。

有效的办法是让小城市尽可能高密度分布在乡村地区,例如每300平方公里左右,就有一座小城市,农户获取小城市服务的可及程度很高,形成农户与小城市共享公共服务的格局。发达国家一般也是这么做的。一号文件主张建设重点镇,主张乡镇成为农民服务中心,意义也就在这里。

重点乡镇的建成区人口规模不宜太小。依托乡镇政府驻地建设新的居民区,最好能确保建成区的总人口在2万人以上。这个规模有利于部署公共服务设施建设,提高居民点的建设品质。原则上要对标城市建设新的居民点,要保证这个“起点”的质量,不能因为它被划入农村范围,就降低标准。如果在建成之时,就注定了它的落后,那么这个建设就没有意义。如果这个目标无法获得保证,就宁可慢一点,决不能操之过急,不能随便盖几栋楼房安置农民;更不能先拆后建,侵害农民利益。

中央文件还指出村庄建设要分类施策,也有很强的针对性。我国目前真正在农业区的行政村50万个左右,其中8万-10万个在未来会组合成小城市(1个建制镇发展为小城市时会吸收几个村的农业转移人口以及一定量的土地),或成为更大城市的功能区。剩下的行政村中,估计还有10%左右会因为历史因素、特殊地理因素等,大体保持现有的人口规模,成为发展乡村旅游业及生产服务业的专业村庄。其余行政村会在或长或短的时间里逐步收缩为小型专业农户居民点,有的甚至会完全消失。对于后一类村庄,在乡村振兴工作中不需要投资建设永久性的公共服务设施。对于“专业村庄”,也只能有选择地建设一定的公共服务设施。这两类村庄,特别是后一类村庄,即使投资建设了公共服务设施,也会因为人口少、设施维护成本高,使公共服务缺乏效率,对老百姓没有吸引力。

至于乡村居民的社会保障,前面已经提到,目前还是要继续完善城乡统一的社会保障体制,而城乡居民实际享有的同等社会保障水平,还需假以时日。社会保障特别是养老保障,必须与居民的收入挂起钩来,而消除城乡居民收入水平的差距,又需要农村产业的发展,这需要一个过程。

新京报记者田杰雄

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