多措并举维护民警执法权威
公安部规定及北京市实施办法2月1日施行 专家解读
● 民警执法是保障法律得到有效实施的最有力手段之一。如果存在各类阻碍民警执法的行为，则会降低执法效率，损害执法结果，甚至威胁到警察个人的人身安全，进而影响到整个社会的秩序和法律的权威
● 结合近年来民警被侵犯案件的类型特点，办法进一步明确了应当开展维护民警执法权威工作的11类具体情形，将网络上发生的侮辱诽谤、不实炒作等侵犯民警执法权威案(事)件纳入受理范围
● 规定明确指出，公安民警依法履行职责、行使职权受法律保护，不受妨害、阻碍；民警及其近亲属的人身财产安全不因民警依法履行职责、行使职权行为受到威胁、侵犯，民警及其近亲属的人格尊严不因民警依法履行职责、行使职权行为受到侮辱、贬损
本报记者 杜 晓
本报实习生 叶子悦
为保障公安民警依法履行职责、行使职权，维护国家法律尊严和民警执法权威，2018年12月29日，公安部发布了《公安机关维护民警执法权威工作规定》，并于2019年2月1日施行。
此后，北京市公安局制定出台《北京市公安局维护民警执法权威工作实施办法》，也将于今年2月1日施行。
对于维护民警执法权威而言，规定及办法具有积极意义，对此，《法制日报》记者采访了业内有关专家。
袭警辱警时有发生
执法权威不容侵犯
据公安部通报，近年来，一线公安民警在执法执勤中遭遇阻挠执法、暴力抗法、造谣诽谤事件时有发生，不仅对公安民警人身安全和个人声誉造成严重侵害，极大地损害了国家法律尊严和公安机关执法权威，还严重干扰了公安民警依法履行打击犯罪、保护人民的职责使命。
据统计，2013年至2017年，全国公安民警因公牺牲2003人，因公负伤或致残2.5万人。其中，2017年牺牲361人、平均年龄只有43.5岁。这些流血牺牲有相当一部分是由于民警在执法执勤过程中受到暴力袭击、报复伤害、妨害阻碍所造成的。仅2017年，各级警务督察部门就受理核查侵害民警执法权益案(事)件1.3万起，处理侵害行为人1.8万名，为1.6万名民警提供救济、恢复名誉、挽回损失。
据北京警方介绍，在执法过程中，侵犯民警执法权威以及袭警、辱警案事件时有发生。2018年，北京市公安局有1662名民警、79名警辅人员在依法履行职务过程中受到不法侵犯。
“民警执法是保障社会安全、服务公众的第一道防线，同时，民警执法所面临的社会风险也比较大。为了保障好第一道防线，应该在各个层面上树立起民警执法的权威。”中国政法大学法治政府研究院院长王敬波说。
王敬波认为，近年来，发生的一些袭警、辱警案事件，给民警依法履行职责造成了阻碍，使民警难以顺利履职，以及保护社会安全、维护社会秩序。同时，这些案事件不仅影响了民警的身心健康，而且给社会带来了不良示范效应，影响法治的权威以及民警执法的权威。
“民警执法是保障法律得到有效实施的最有力手段之一。如果存在各类阻碍民警执法的行为，则会降低执法效率，损害执法结果，进而影响到整个社会的秩序和法律的权威。”王敬波说。
“出台规定和办法是很有必要的。近年来，公安机关的工作量、要求标准在不断提升，可以说，公安警务的执法环境还需要进一步有效优化。”中国人民公安大学教授王太元说。
阻碍执法从重处罚
侮辱警察法律追责
对于维护民警执法权威，相关法律已有明确规定。
刑法第二百七十七条第一款规定，以暴力、威胁方法阻碍国家机关工作人员依法执行职务的，处三年以下有期徒刑、拘役、管制或者罚金。
刑法第二百七十七条还规定，“故意阻碍国家安全机关、公安机关依法执行国家安全工作任务，未使用暴力、威胁方法，造成严重后果的，依照第一款的规定处罚。”“暴力袭击正在依法执行职务的人民警察的，依照第一款的规定从重处罚。”
治安管理处罚法第五十条规定，有下列行为之一的，处警告或者200元以下罚款；情节严重的，处5日以上10日以下拘留，可以并处500元以下罚款：(一)拒不执行人民政府在紧急状态情况下依法发布的决定、命令的；(二)阻碍国家机关工作人员依法执行职务的；(三)阻碍执行紧急任务的消防车、救护车、工程抢险车、警车等车辆通行的；(四)强行冲闯公安机关设置的警戒带、警戒区的。阻碍人民警察依法执行职务的，从重处罚。
人民警察法第三十五条规定，拒绝或者阻碍人民警察依法执行职务，有下列行为之一的，给予治安管理处罚：(一)公然侮辱正在执行职务的人民警察的；(二)阻碍人民警察调查取证的；(三)拒绝或者阻碍人民警察执行追捕、搜查、救险等任务进入有关住所、场所的；(四)对执行救人、救险、追捕、警卫等紧急任务的警车故意设置障碍的；(五)有拒绝或者阻碍人民警察执行职务的其他行为的。以暴力、威胁方法实施前款规定的行为，构成犯罪的，依法追究刑事责任。
清华大学法学院副院长余凌云认为，对于整个社会而言，民警执法很重要，因为警察权是其他行政权的担保手段。
“这一说法需要从警察权发展变迁史来解释。最初，警察和国家行政同类化，随着国家行政权和警察权开始分化，警察权主要用来防治社会危害行为。”余凌云说，“后来，因为社会危害行为的种类日益增多，一些社会危害行为不需要警察防治，例如贩卖假冒伪劣商品、建造违章建筑等社会危害行为。因此，警察权又发生变化，分出一部分给市场监管部门、建筑监管部门、城市管理部门等行政部门。”
“其他行政权力在行使过程中遇到的障碍都由民警来解决，比如因城管暴力执法所引发的纠纷，最终要通过民警来解决。”余凌云说，“对警察权的侵害造成的社会危害性很大，因此，纵观我国现行法律，在刑法、治安管理处罚法等法律中均设立了对暴力袭击正在依法执行职务的人民警察，以及阻碍人民警察依法执行职务的行为从重处罚的相关条款。”
依法履职造成损害
民警个人不担责任
据公安部警务督察局局长张向宁介绍，自2017年3月以来，公安部立足新时代，坚持问题导向，坚持改革创新，坚持法治思维，深入调研论证，认真总结、积极借鉴国内外相关成熟经验，广泛听取各方面的意见建议，开展《公安机关维护民警执法权威工作规定》制定工作。规定以《中华人民共和国人民警察法》《公安机关督察条例》等法律法规为主要依据，充分考虑了当前维护民警执法权威工作的实际需要，充分考虑了与相关政策、法律法规的衔接配套。规定共有三十三条，具有较强的科学性、针对性和可操作性。
规定明确，公安民警依法履行职责、行使职权受法律保护，不受妨害、阻碍，民警及其近亲属的人身财产安全不因民警依法履行职责、行使职权行为受到威胁、侵犯，民警及其近亲属的人格尊严不因民警依法履行职责、行使职权行为受到侮辱、贬损。行为人实施侵犯民警执法权威的行为，构成犯罪的，依法追究刑事责任；尚不构成犯罪，构成违反治安管理行为的，依法给予治安管理处罚。民警依法履职对公民、法人或者其他组织合法权益造成损害的，民警个人不承担法律责任，由其所属公安机关按照国家有关规定对造成的损害给予补偿。公安机关应当严格依法依规开展执法过错责任追究工作，非因法定事由、非经法定程序，不得对民警采取停止执行职务、禁闭等措施，不得作出处分或者免职、降职、辞退等处理。
据北京市公安局督察总队副总队长、市局维权办副主任任小飞介绍，结合工作实际，北京市公安局研究制定了《北京市公安局维护民警执法权威工作实施办法》，将与《公安机关维护民警执法权威工作规定》同步施行。
另据了解，办法扩大了维护民警执法权威工作的保护范畴，民警及其近亲属人身财产安全、人格尊严不因民警依法履行职责、行使职权行为受到威胁、侵犯、侮辱、贬损。同时，明确将外省市公安机关执行支援任务的民警、公安院校派遣配合执行警务活动的学员以及警务辅助人员纳入维护民警执法权威的保护范畴。
王敬波认为，“规定和办法的施行能够优化执法现状、改善执法效率，且具有几大亮点：首先，进一步明确袭警、辱警的行为边界。不少公众并不清楚到底怎样才算配合民警执法，哪些行为是不该做的。规定和办法对相关行为进一步予以明确，无论是正在执法的民警还是社会公众，都能更清晰地了解到自己的权利、义务所在，以及自己的行为可能需要承担的责任。其次，对民警的保护扩大至其家属。众所周知，由于民警工作的特殊性，风险较大。因此，民警家属的安全问题也非常重要。对家属的安全给予必要的保障，有利于民警安心执法。再次，围绕民警执法构建了一个更加全面的履责保障体系，可以避免民警因为正常履职受到不正当的追责，从而保障民警执法的积极性和主动性。
“规定和办法迈出了重要一步，具有重大、深远的意义。不仅有多项关于侵犯民警执法权威的行为及其如何依法查处的规范，而且还有一些整体上的规范，例如规定的第三条‘公安民警依法履行职责、行使职权受法律保护，不受妨害、阻碍’‘民警及其近亲属的人身财产安全不因民警依法履行职责、行使职权行为受到威胁、侵犯’；再如第四条，‘县级以上人民政府公安机关应当成立由督察长为主任，警务督察和法制、警令指挥、警务保障、政工人事、教育训练、新闻宣传及执法办案等部门为成员的维护民警执法权威工作委员会’,这有助于从根本上改善现有局面；还有第二十八条规定，对于‘因制度不落实、保障不到位、指挥错误导致民警执法权威受到侵犯的’等情形，依照有关规定追究相关领导和责任人的责任。”王太元说。
王太元认为，办法是北京市因地制宜对规定的具体化、详细化。北京由于不同于其他城市的警务司法环境，也应当有高于其他城市的警务规划、运作、监督和保障水平。
全面落实相关规定
有效促进执法执勤
规定要求，县级以上人民政府公安机关应当成立由督察长为主任的维护民警执法权威工作委员会，其办公室设在警务督察部门。公安机关应当建立完善维护民警执法权威新闻发布机制，协调医疗卫生机构建立民警因公负伤紧急救治畅通机制，建立维护民警执法权威抚慰金制度，通过聘请法律顾问、专职律师等形式为民警依法履行职责、行使职权提供法律服务。
规定还明确了侵犯民警执法权威的具体情形、处置要求，对民警受到侵犯后的申请救济、案件督办、职务行为认定、澄清证明以及落实相关工作责任等方面提出要求，并将警务辅助人员、民警近亲属一并纳入保护范畴。
据了解，结合近年来民警被侵犯案件的类型特点，办法进一步明确了应当开展维护民警执法权威工作的11类具体情形，将网络上发生的侮辱诽谤、不实炒作等侵犯民警执法权威案(事)件纳入受理范围；对于采取殴打、撕扯、拖拽等暴力行为，妨害民警依法执行职务的，依法予以刑事拘留审查；对于以吵闹、谩骂、恐吓等非暴力方式阻碍民警执行职务的，依法予以行政拘留处罚。
“对于规定和办法中的相关规定还应该进一步加强宣传。另外，在具体执法过程中，民警可以根据具体情况告知给被执法对象，从而起到必要的警告作用。”王敬波说。
“各地要全面落实规定，除了组建专门机构之外，关键是各方面、各层次的教育培训是否到位。首先需要各级公安机关相关负责人系统学习、认真领会、切实遵行。如果相关负责人在执行政策法律时走了样，基层民警就会陷入‘两头受气’的境况中，在维护当地稳定与安全时就可能会出现问题。其次是各相关部门的业务人员要形成合力，浇筑全面护卫民警执法权威的堡垒、装甲，切实保护好一线执法执勤民警。再次是一线民警也需要全面学习、正确领会、用好规定，用更高标准要求自己，认真规范执法执勤。”王太元说。
王太元认为，规定出台之后，今后可以围绕三个方面进一步努力，进一步深化依法治警。一是全面梳理、调整公安执法执勤的现有规范，尽快与规定配套对接，通过规定有力有效保护促进各项执法执勤工作，向公众、社会奉献更加优良的公安警务业绩，全面提升法治水平。二是推动袭警罪入刑，为维护警务权威指引方向、夯筑基础、优化环境。三是组织人员加强研究，把警务法治从“维护警察执法权威”向“维护警察合法权益”扩展，提升警察、工资、补贴、福利、抚恤乃至其他领域合法权益受损或者不落实的问题，解除后顾之忧，最大程度调动全体警察的事业心、责任感、创造性、执行力。
