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保障景区旅游安全亟须完善旅游立法

2017年以来旅游景区至少发生95起人身伤害事件

本报记者 陈磊

本报通讯员 赵婕

近日，一名12岁的小学生在江苏省宿迁市项王故里景区游学时，被石柱灯砸中身亡。

在此之前，河南省焦作市神农山景区发生一起高处坠落事故，造成1人死亡。

随着旅游逐渐融入人们的日常生活，旅游景区的安全问题日渐凸显。《法制日报》记者根据公开报道进行不完全统计发现，2017年以来，媒体至少披露了95起旅游景区人身伤害事件，其中2017年66起，2018年以来29起。

在这些发生在旅游景区的人身伤害事件中，因景区设备所致事件最多，为19起；因交通事故死亡人数最多，达70人。

接受《法制日报》记者采访的旅游行业专家认为，旅游业是朝阳产业、民生产业和幸福产业，但是频繁发生的旅游景区人身伤害事件，已经成为制约旅游业产业升级的因素，旅游景区的安全亟需制度化支撑与保障。

旅游景区安全事故多发

被石柱灯砸中身亡的小学生叫小杰，是安徽省阜阳市阜阳开发区某小学六年级学生。

11月8日，小杰参加了阜阳当地教育局和校方组织的一次游学，游学的其中一站是江苏省宿迁市项王故里景区。

当日傍晚，小杰被项王故里景区的配套附属物——石柱灯砸中身亡。

事发现场的监控视频显示，小杰先是从学生队伍里跑出来，跑着跑着，往石柱灯上一趴，石柱灯就倒下来，砸在孩子身上，断成了几截。小杰躺在地上一动不动，被砸身亡。

项王故里景区一位负责人说，石柱灯在旅游景区只是一个景观摆设，已经有四五年时间了。

孩子亲属、学校、旅游公司都认为，石柱灯作为项王故里景区的配套附属物，存在一定的安全隐患，才导致这起悲剧的发生。

在旅游景区发生的人身伤害事件时常见诸报端。

11月初，河南省安全生产监督管理局发布事故信息，今年10月30日，河南省焦作市神农山旅游景区发生一起高处坠落事故，造成1人死亡。

值得注意的是，就在半年前，神农山景区已经发生过一起坠亡事故。

焦作市下辖的沁阳市当时通报，今年4月15日，时任沁阳市委书记薛勇带领相关人员到神农山景区检查督导全域旅游发展，行至景点“龙脊长城”拟整修提升路段附近，不慎坠落悬崖，因公殉职。

当时即有网友质疑神农山景区安全问题：“市委书记在督导旅游工作的过程中不幸坠崖，令人痛心之余，也让人倍感惋惜。不过，此事也暴露出了景区存在潜在的安全隐患。”

根据原国家旅游局今年1月发布的《2018年全国旅游工作报告》显示，2017年，国内旅游人数为50亿人次，收入4.57万亿元；入境旅游人数为1.39亿人次，出境旅游人数为1.29亿人次。

旅游逐渐融入人们的日常生活，但与此同时，旅游景区的安全问题日渐凸显。

根据媒体公开报道，《法制日报》记者进行不完全统计发现，2017年以来，媒体至少公开报道了95起发生在旅游景区的人身伤害事件，其中2017年66起，2018年29起。

国家外国专家局特聘海外专家、身兼国内多所大学教授的新加坡华鼎集团董事长李良义告诉《法制日报》记者，旅游安全事故的发生会对当地旅游经济造成严重打击，旅游安全值得所有人关注。

华侨大学旅游学院院长郑向敏教授对《法制日报》记者说，旅游当中安全是非常重要的，现在整个旅游业安全的形势很严峻，风险和隐患非常多。

多种原因致伤害事件发生

《法制日报》记者统计相关报道发现，2017年以来，旅游景区因为旅游设施引发的人身伤害事故共有19起，占全部人身伤害事故总数近20%，居于首位。

此外，值得注意的是，近年来空中秋千、蹦极、玻璃栈道、玻璃观景平台等，作为新兴旅游景点项目一方面吸引了大量游客，另一方面也存在一定的安全风险。

李良义说：“一张门票很便宜，但是景区如果忽略安全因素，会造成很大经济损失。景区应定期对游览设施如索道、观光天梯、游船等进行检测、检修和维护，使之符合国家安全标准，对游览设施准确核定载客人数、承载重量、运行速度等，并严格执行。”

李良义认为，如果在这些旅游安全景区设备事故中因为设备检查不完善、监督不到位、制度不规范、操作人员违规操作等问题，容易造成严重后果的发生。

郑向敏以玻璃栈道举例说，这种设备的问题在于没有责任监管部门，特种设备管理部门不管，旅游部门不管，体育行政部门也不管，在没有监管检查的情况下，玻璃栈道却大量修建，就埋下了安全隐患。

在旅游安全事件中，导致游客死亡人数最多的则是交通事故。

《法制日报》记者统计显示，2017年以来共发生旅游交通事故10起，死亡人数为70人。

在95起人身伤害事件中，有动物伤人事件13起、爬山致死致伤事件12起、自然灾害事故8起、突发疾病事故7起、溺水事故6起。

郑向敏分析认为，旅游安全事件这么多，原因主要有两个：一是近年来景区游客人次越多，安全事件相应增加，从客观上来讲是成正比关系。二是旅游景区不够重视管理和安全防范的筹划，对旅游安全的风险评估不够精准，重视经济价值而忽视旅游安全。

在李良义看来，游客安全意识淡薄也是一个重要因素。旅游对于游客是一个放松的过程，所以大部分游客对旅游安全总是存在侥幸心理。

郑向敏发现，很多景区虽然有系统的安全教育培训制度，但安全教育大多只是形式，只是为了应付主管部门的检查和要求，并没有真正提高员工的安全素质和管理水平。所以，真正的安全教育制度落地很困难，例如前段时间颐和园发生的火灾。

李良义认为：“旅游安全的制约因素比较复杂，但政策、法规不完善或执行不力是明显的因素之一。一方面，旅游法规相对于经营实践具有滞后性，一些颇受旅游者欢迎又对安全性有较高要求的特殊旅游项目未能纳入安全管理范畴；另一方面，安全管理制度在实际中贯彻得并不彻底。”

安全监管亟需制度化保障

实际上，旅游安全已经是旅游主体的法律责任。

2013年4月，十二届全国人大常委会第二次会议审议通过了《中华人民共和国旅游法》，这部法律以专章的方式规定了旅游安全问题。

旅游法第七十六条规定：县级以上人民政府统一负责旅游安全工作。县级以上人民政府有关部门依照法律、法规履行旅游安全监管职责。

2016年9月，原国家旅游局公布《旅游安全管理办法》，其中第二十二条规定，旅游主管部门应当加强旅游安全日常管理工作。其中包括：法律、法规规定的其他旅游安全管理工作；旅游主管部门应当加强对星级饭店和A级景区旅游安全和应急管理工作的指导。

对于旅游安全，文化和旅游部党组成员李世宏说过，旅游是综合性产业，旅游安全需要群防群控，需要行业监管、专项监管、综合监管协同用力，而部分基层地区存在旅游安全管理混乱、责任不清现象，旅游、公安、交通运输、食药监、质检、卫生以及安监等部门对旅游安全的监管责任尚未理顺，旅游安全权力和责任清单缺乏，出了事，大家都想当“甩手掌柜”。

因此，郑向敏建议，亟需完善旅游安全相关法规及制度化保障，要对新增设景区新型游戏设备的严格管控和监管，保障旅游业的发展需要。

郑向敏说，首先要完善旅游立法，为政府部门之间协调监管旅游安全提供法律依据；其次，建立政府部门间执法协调制度，例如，因高风险运动发生的旅游安全事故属于体育总局管，因海上运动发生的旅游安全事故要归属海事局监管等，亟需制度化协调机制；最后，在执法层面，亟需确保部门之间做到无缝合作。

李良义的建议是，安全是旅游业持续健康发展的前提和基础。所以，在完善旅游安全法规条例、实施细则的同时，旅游行业从业者都应该重视安全管理，预防人身伤害事件的发生。

制图/李晓军