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过去和未来,中国经济增长的秘密在于这“三驾马车”

观察者网 2019-10-05 11:17:07
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【新中国70年,经济发展成就全球瞩目;中国经济发展模式成为各界讨论焦点。2018年纪念改革开放40年之际,中央又提出“改革开放再出发”,期待中国经济展现更多活力与韧性。

回顾过去,国家取得什么成就,存在什么不足;展望未来,中国经济模式还应如何自我更新?

复旦大学经济学院社会主义市场经济研究中心副教授章奇撰文剖析独特的中国经济模式,以往经济改革更多关注政府和市场间的关系,社会力量相对薄弱,今后则更应注意从战略的高度,通过制度建设,加强社会自生能力和自治水平,形成政府——市场——社会的良性互动,最终实现三驾马车拉动下的包容性增长。】

过去和未来,中国经济增长的秘密在于这“三驾马车”

深圳盐田港@视觉中国

(文/观察者网专栏作者章奇)

一组数据展示经济成就斐然

1978年,中国启动改革开放以来,其经济发展的速度和成就可谓一骑绝尘。

截至2013年,中国经济以接近10%的年化平均速度快速增长。2010年,中国的GDP总量以近5.9万亿美元的规模,超过超过日本(5.4万亿美元)成为总量仅次于美国全球第二大经济体。之后,中国名义GDP进一步从2011的48万亿元人民币上升到2016年的74亿人民币,期间GDP年均增长7.3%。

在经济高速增长的推动下,人均收入水平也不断提高。从2005年至2016年,中国的人均国民收入(GNI)从1760美元上升到8100美元,大幅超过世界银行所设定的中高收入国家水平(人均4036美元)的标准,并进一步向高收入国家水平(人均12476美元)迈进。

中国经济的成就不仅仅表现在总量的增长,结构性变化也十分显著。不仅第二、第三产业在总产出中已经占到80%以上的份额,而且从2016年起,服务业(包括餐饮、金融等)首次超过第二产业(包括制造、采矿、建筑)成为对产出贡献最大的产业。

由于经济增长而催生出来的绝对庞大数量的中产阶级,其收入和消费水平也不断提高。根据一项预测,虽然私人消费在2016年(4.4万亿美元)仅占GDP的39%,但到2030年在不发生重大冲击的情况下家庭可支配收入将达到8700美元,而消费预计可达9.6万亿美元,占GDP的43%。

富裕起来的中国人民,不仅为中外各国企业提供了极具吸引力的市场,且他们的消费能力也推动了高科技的发展,甚至影响其创新方向,例如对消费金融、电子商务、保健、保险、旅游,家用电器等领域产生极大的影响。这种消费驱动科技创新的演变路径,意味着中国科技在特定领域有可能通过弯道超车的方式赶超先进国家,对中国经济的进一步走向也极为重要。

产业结构的变化、消费水平的上升和中产阶级的壮大也推动了城市化。截至2015年,从乡村向城镇的人口流动使得城镇人口增长了五亿。目前,中国超过一半的人口居住在城市,并进一步催生了大城市和超大城市的诞生。到2015年末,100多个城市的人口都超过了一千万。放眼国际,人口超过一千万的大城市中,有六个在中国:上海、北京、重庆、广州、深圳、天津。按照世界银行的标准,中国有16座城市已经属于高收入城市经济体,其人口均超过500万,总和达到1.7亿。城市化所带来的规模效应和聚集效应,有利于提高资源利用效率、降低交易成本,从而进一步推动经济增长并提高经济效率。

按照目前发展趋势,如果接下来5——10年内,只要国内外环境不发生颠覆性的不利变化,那么中国将在2020年实现“十三五”所规划的GDP和人均GDP在2010年水平的基础上翻番的目标几乎是必然的,甚至下一步经济发展迈向更高的目标和阶段也大有希望。中国成功走出中等收入的陷阱,跻身进入高收入国家的行列——这一并不遥远的愿景,无疑极为鼓舞人心!

过去和未来,中国经济增长的秘密在于这“三驾马车”

亚洲四小龙之一新加坡@视觉中国

强政府主导发展下的政策导向:增长优先和分配效应

中国过去数十年的经济发展成就,即使从世界范围来看也不遑多让。事实上,第二次世界大战后,发展中国家中除了众所皆知的亚洲“四小龙”及其他少数几个小国和地区外,通过持续经济增长实现工业化并跨越中等收入陷阱的国家和地区屈指可数。和中国发展经历相比,这些后来被视为发展成功典范的“发展型国家”也有着很多相似的经历,这说明了成功的经济发展具有相当的共性:

稳健的宏观经济政策和环境,例如较低的通货膨胀率,强调预算平衡甚至盈余而不是赤字,具有较高的储蓄率和丰富的劳动力资源;强调投资,尤其是对制造业的投资,并通过提高出口部门的竞争力来打开国际市场;

强调产业政策的作用,通过产业政策的鼓励和限制,尤其是贸易政策和信贷政策的引导,实现制造业的增长、出口的增加、技术水平以及产业竞争力的提高;具有一个稳定的政治环境,包括相当规模的中产阶级、一支职业化、专业化和自主性的官僚队伍等等。

其中,尤为引人注意的是,无论是亚洲发展型国家还是中国,其经济快速增长和持续发展,除了离不开坚持市场化和对外开放的大方向之外,均是在与西方政治体制迥异的环境下取得的,且都拥有一个强有力的政府和训练有素的官僚体系。强有力且具备发展倾向的政治领导层和职业化官僚体系两者相结合,使得中国等发展型国家具有强大的国家能力(state capacity),不仅能从长远角度出发,克服各种利益集团的阻力,控制腐败和寻租,制定有利于经济增长和竞争力的产业政策并解决实施中的协调问题,还能有效动员储蓄,实现对特定部门和产业进行投资,从而降低发展的阻碍,实现经济增长和技术升级。

不过由于制度上的巨大差异,中国政府对资源的控制程度和动员力度是亚洲发展型国家无法望其项背的。

首先,通过自上而下的干部任免和管理,中国的党和政府一直保持了对官僚系统和干部的强有力的管理和控制,从人事上保证对稀缺资源的绝对控制。

二是,通过对土地、石油、天然气等稀缺资源型生产要素的控制,国家实现了对上游生产性资源的控制。例如,土地等生产要素的国有制和集体所有制,让从中央政府到各级地方政府都拥有很大的操作空间,以提供廉价土地来推动特定产业的发展和招商引资,实现资源的定向配置。

三是,除了重要生产要素的国有制外,中国还存在大量“国家队”(National Champions),即自上世纪九十年代针对国有企业实行“抓大放小”改革以来,形成的大型和超大型中央企业。在“抓大放小”战略的指引下,2004年在原中央工委的基础上成立了国有资产管理委员会,对100多家中央大型企业的国有资产的保值增值进行监督,推进现代企业制度建设,并推动国有经济结构和布局的战略性调整。1

作为“国家队”的央企不仅获得了源源不断的财政补贴和优惠贷款,而且在大批战略性行业和上游产业如石油、天然气、民航、邮电、通讯、铁路、电力等领域占据近乎垄断的地位。除了央企,地方政府尤其是省级政府也仍然拥有大量国有资产和国有企业,比如近年来在地方投融资方面起到重大作用的地方国有资产投资公司和地方政府融资平台等等。

四是,政府牢牢掌控着一个庞大的金融体系,尤其是以银行为主的金融体系。目前,按资产计,中国已拥有银行、股市、债券市场等在内的全球最为庞大的金融体系。通过对利率、汇率、市场准入以及银行信贷(规模和结构)的管制,再加上通过对金融体系的国有制和高层人事任免控制,政府对金融体系保持了强大干预能力。

其中,一个以国有银行直接融资为主的金融结构,是中国政府管控融资格局的核心所在。截至2016年,银行贷款余额达10.7万亿美元之巨,银行信贷/GDP比例达128%。2010年,全部商业银行的资产达15万亿美元,其中四大国有商业银行占了近60%。除此之外,四大商业银行还占据金融体系全部金融资产的45%。实际上,以银行间接融资为主的金融体系,一直是各国尤其是发展中国家实现政策目的,如推行产业政策的主要手段。

因此,与传统“三位一体”、以重工业优先发展赶超战略不同但又类似的地方在于,上世纪九十年代以来,中国已基本形成了新的“三位一体”战略:以国有制为基石的稀缺生产要素和生产资料所有制,以国有企业尤其是央企为核心的战略行业(尤其是上游产业)国家垄断与资产经营,以及包括产业政策、银行间接融资为主的资源配置体系。

这种新“三位一体”的国家干预主义和1992年开始建设的社会主义市场经济下的市场体系的结合,是上世纪九十年代以来中国经济发展模式的重要特征。而这种“三位一体”的国家干预主义及其所导致的政府对经济活动的深度介入,也是中国经济模式和亚洲发展型国家经济模式的一个显著区别。

这种强政府主导下的发展模式,有利于官僚系统通过自上而下的方式,统筹协调全国性的市场化改革和其他跨部门跨地区的战略部署,高效贯彻来自上级尤其是顶层的规划蓝图,并迅速动员大量资源、以集中的方式投入到政府青睐的战略性行业和优先项目中去,无疑是过去数十年内经济高速增长的重要制度保障。

出于同样原因,这种模式下的经济增长和发展也产生了十分明显的分配效应。例如,在经济增长和发展过程中,政府、资本和劳动等各个社会经济主体从中所得到的利益份额会大不相同。

过去和未来,中国经济增长的秘密在于这“三驾马车”

苏州工业园区图片来自新华社

首先,在财政和金融支持下,各级政府通过产业政策、开发区和产业园建设、土地财政等方式从不同的市场参与者之间挑选优胜者,招商引资,进行产业技术升级,但这必然使得部分产业和企业在优先获得稀缺资源,例如在信贷资源的分配中,国企尤其央企所拥有的优势就是非常明显的。

其次,既然这种发展模式依赖政府官员和官僚体系掌控并主导资源分配,再加上其同时作为社会管理者和法律执行者所具有的强势地位,政府本身会在经济增长和发展成果分配中占据明显优势。事实上,学术界对分税制改革以来政府收入是否在国民经济的初次分配中的占比一直有所关注。

作为经济发展的其他要素主体,资本和劳动所得也直接受到发展模式的影响。虽然和亚洲发展型国家一样,中国的经济政策展现出很大的亲商性质,但差异也很明显。比如,中国各级政府的招商引资热情更大,从上世纪八十年代起,政府就采取措施,通过设置经济特区和开放沿海城市等方式,大力吸引外资;进入九十年代以后,随着市场经济体制的建立和市场的进一步开放,在全国范围内形成了招商引资的热潮。各级政府竞相通过各自产业政策和经济手段向企业提供优惠,引进产业和投资,以刺激经济增长。在这个过程中,政府的政策明显更倾向于资本而不是劳动。

另一方面,尽管政府的亲商倾向总的来说表现明显,但这并不意味着政府在资本面前不具有强势的谈判能力。和其他发展型国家强调政府仅具有嵌入自主性不同的是,中国政府对社会(包括商界)深度嵌入的同时,还具有显著的强势地位,拥有不对等的改变规则的权力。这使得政府在一定条件下可以表现出亲商的一面,例如仲裁劳资纠纷、向资本提供优惠条件等,但在很多情况下,即使资本在政府面前也处于弱势,无法完全通过现有法律和其他渠道保障自身权利。换言之,“亲商”并不能和“亲市场”直接打等号。

最后,即使和亚洲发展型国家相比,中国过去数十年的发展模式对再分配性质的社会和福利政策并没有显示出更多的偏好,即“亲商”也不能和“亲社会”直接打等号。例如,和很多发展中国家不同的是,中国基本上不存在诸如向部分(收入最底层)居民直接分发物资和现金之类的再分配政策2,城乡统筹的社会保障体系也仍在完善过程中。虽然市场经济体制不断完善,且中国已经初步建立起一个复杂的医疗保险体系,但目前的财政系统向教育、医疗、失业救助等方面的公共投入并不算多。例如,2014年中国财政支出中用于教育的比例占3.6%,医疗健康占1.6%,这些数字都大大低于相同发展阶段的国际标准。社保涵盖范围基本上仅限于城市居民。截至2013年,被包括在养老金和医疗保险范围内的民工比例仅分别为15.7%和17.6%,并且之后一直进展不大。

这种分配效应也会通过社会收入分配差距表现出来。以人均收入计算的基尼系数为例,2005年这一系数为0.34,此后一直处于上升态势,2010年达到高峰0.53,之后略有下降,但2014年仍有0.49。如果按照财富存量而不是收入增量来看,也有相近结论,甚至略有加重。另一个反映收入分配格局的表现是看政府、资本和劳动在国民收入中所占的份额,这反映了不同的主体在经济增长和发展中所处的地位和谈判能力。

有学者统计发现,1980年代改革伊始,劳动收入/GDP比例有小幅上升;从1990年代开始,资本和劳动比例均有一定下降,但从1990年代后期开始,资本比例上升而劳动比例进一步下降,前者更于2004年反超后者,并于此后保持这一趋势。还有学者将中国的劳动收入/GDP比例进行国际比较后发现,无论用何种数据估算,中国的劳动/GDP比例都呈现出明显下降的趋势,从1993年的0.51(按4种不同估计的平均值计)降至2007年的0.43(按4种不同估计的平均值计)。而同期世界各国这一比例的平均值为0.66,72%的国家均值在0.6-0.8的范围内。

当然,这一横向比较,不能忽略各国发展进度,毕竟中国改革开放40余年来的经济增长让所有国民的绝对收入和生活水平都大幅上升。这一客观造成的不尽如人意的分配效应,通常也被视为发展成本之一。

而且,以前由于太过强调增长优先而或多或少忽略了经济发展所产生的分配效应,导致不少新问题蔓延。例如,有研究估计,因环境问题造成的GDP损失,在2004年达到GDP的3%,2011-2016年期间这一比例上升到5-6%。显然,这一发展模式所付出的代价并非是无足轻重的,且都与经济增长和发展过程中多少忽略的分配正义联系在一起。我们也承认,过去数十年一直行之有效的发展模式仍有很大改善空间,需要根据实际情况进行变革。

政府-市场-社会:实现三驾马车拉动下的包容性增长

需要指出的是,过去之所以呈现出增长优先和具有倾向性的分配效应,一个重要原因就是强政府支配下的经济发展模式,无论是政策制定者还是执行者,均为各级政府官员。给定其所处的制度环境,他们会通过一定的政策抉择,实现特定的资源配置和利益分配,使自身政治和经济利益最大化。而他们的政策选择,除了直接影响到经济增长外,对不同社会主体和参与者的利益也会产生重大影响。因此,要对过于强调增长优先且具有倾向性分配效应的增长模式进行改革,应该主要从改变政府官员的激励机制和约束条件入手,使其政策选择在保证刺激经济增长的同时,减弱其通过经济增长而自利的动机和机会。

大量学术研究已经指出,市场化改革和政府间的分权是改革以来对各级政府官员行为影响最大的两个结构性因素。在市场对资源配置起决定性作用之前,各级政府掌握了大量的稀缺资源,从而能够根据自己的目标偏好,通过各种政策工具和手段对这些稀缺资源进行配置。但问题在于,要改革这种状况,并不能简单地通过逆市场化改革和分权来实现。因为这样做非但不能解决现有的各种问题,反而会造成更多新问题。例如,通过上收权力的方式来遏制下级政府的经济激励和活动空间,只会强化下级官员对上级的机械依赖和服从,同时极大地减弱政府提供公共产品和服务的能力和动力,是典型地“把孩子和洗澡水一起泼出去”的做法,恐怕得不偿失。

过去和未来,中国经济增长的秘密在于这“三驾马车”

因此,未来中国经济发展模式的演进方向,仍是在坚持改革开放这一根本目标不动摇的前提下,根据党的十八大以来所确定的社会经济发展的战略思路,重构政府、市场、社会间的关系,在维护和发挥政府的主动性、市场的创造性、社会的灵活性之间达到一个新的平衡,从而在继续维持一定经济增长的同时,切实提高社会各阶层的满足感和认同感,实现包容性增长。

要实现这一目的,首要的还是要坚定不移地落实党的十八届三中全会所指出进一步深化体制改革,使市场在资源配置中起决定性作用,这已经形成了社会各界的共识。通过彻底的市场化改革,包括相应的经济体制改革和行政体制改革,不仅有利于进一步厘清政府和市场的分工边界和责任界定,而且有利于构建和发展出新型的政商关系,既发挥政府支持经济增长的主动性和灵活性,也有利于加强产权保护,巩固和提高企业家投资信心,充分发挥企业家精神,从而继续保持经济的持续稳定增长。

同时,有必要通过充分地对社会进行赋权来释放社会的活力与灵活性,使其成为社会主义市场经济和和谐社会的重要内容和组成部分。经济发展模式的选择是政府、企业和社会之间共同参与博弈导致的结果,一个弱小的社会不足以支撑起包容性增长,反而会刺激各级政府通过选择性的政策实施,在推动经济增长的同时使利益分配向自己倾斜。只有当政府、市场和社会力量处于合理的平衡时,经济发展才会同时考虑各个主体的合理利益诉求,从而对过于倾斜性的政策选择形成有效制约,为实现包容性的经济发展创造条件。因此,在法律框架下,允许包括企业(家)协会、商会和各种社会(民间)组织的合法和合理发展,以充分调动市场和社会的自组织能力,是从根本上推动中国经济发展模式顺利转轨的一个制度保证。

实际上,中国经济的一大特征就是鲜明的地方特性,即各地经济发展的轨迹和效果存在极大的差异。一个值得关注的现象就是,那些政企互动比较良性、市场繁荣、技术进步和产业结构升级更迅速、商业模式不断创新(尤其是那些和创意、信息技术相关的人力资本密集型技术和商业模式)的地区,主要集中在民营企业发达的江浙一带和广东等沿海省份,同时这些地方的民间社会和民间资本也非常成熟和活跃,收入分配相对更为均等,社会矛盾也相对缓和。这显然并非是一种偶然性现象,实质上反映了各地政府-市场-社会之间迥异的互动机制。

如果说,以往的经济改革更多关注的是政府和市场间的关系而社会力量相对薄弱,那么今后则更应该注意从战略的高度,通过制度建设的途径加强社会自生能力和自治水平,形成政府-市场-社会的良性互动和互相支持,最终实现三驾马车拉动下的包容性增长。在这一过程中,中央政府的全局统筹和协调能力是关键性的。与推进全国性的市场化改革一样,在目前发展阶段,通过社会赋权来推动社会资本发育和提高社会自组织水平以及自治能力,只有通过中央的统筹规划和大力支持才具有现实上的可行性。

注释1:对于一些战略性更强,地位更重要的中央企业,其人事任免则由中组部直接管理。

注释2:目前,约有2千万城镇居民和5千万农村居民获得了直接的最低收入补助,并且在具体政策落实上,各地差异很大。平均的补助规模很低,例如在经济较发达的浙江省,平均月补助额不到400元,其他的省份数额更低。

责任编辑:傅鑫 CM033
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