太平天国运动前，满人和八旗精英充任几乎所有的总督职位，以牢牢控制各省的军政大权。仅把半数的巡抚职位留给汉人，以管理地方民事。

太平天国运动的爆发颠覆了此一传统。

01 汉族督抚的崛起

在最初两年，清廷依靠自己的正规军即绿营镇压太平军，却未能抑制其迅速蔓延。因缺乏训练，组织涣散，军官腐败，绿营早已失去战斗力。结果，太平军很快于1852年12月进逼到湖北武昌，即将沿江而下，攻占富庶的长江下游主要城市。

此时，清廷不得不允许在籍官员就地招募成年男性，组建团练，保卫乡土和阻击太平军。这种做法在1790年代镇压白莲教叛乱时即曾施行过。

湖南的曾国藩是1853年初被咸丰帝任命的分布于10个省份的43个团练大臣之一。1854年7月，曾国藩带领一支人数过万的军队夺回了武昌，显示了自己的军事能力。在随后几年里，他在长江中下游各地作战，最终成为两江总督，1859年升任钦差大臣，总管江南军务。1861年末，他进一步被授权统管江苏、江西、安徽和浙江四省文武官员。

在他的举荐下，一大批来自湖南的下属被任命为长江中下游各省督抚。

湘系的崛起因此成为晚清数十年省级政治中引人注目的现象。军机大臣文庆(1796—1856)很好地解释了为什么清廷不得不依靠汉人精英而非满人，授之以军政要职：“欲办天下大事，当重用汉人。彼皆从田间来，知民疾苦，熟谙情伪。岂若吾辈未出国门一步，懵然于大计者乎？”(薛福成1987：250)

据估计，从1851年到1912年，满人仅占据34.6%的巡抚职位和22.2%的总督职位，而在整个清代，满人占据了57%的巡抚和48.4的总督职位(Rhoads 2000：47—48)。

导致晚清政治中汉人督抚持续占支配地位的原因，首先是他们牢牢控制了取代正规军而成为镇压太平天国主力的私人化兵勇。湘军与正规军的主要区别，是其用私人纽带把不同层级的官兵联结在一起。组建团练时，每一个层级的指挥官都要负责招募下一级的军官，直到10人一队的头领。头领负责从家乡招募士兵，知道下属的住址、父母、性格和能力，士兵要签押保证遵守军队的规定(刘伟2003：119；Kuhn 1970：122—148)。这种组织手段杜绝了绿营常见的士兵战场叛变和违法行为，也使团练沦为地方督抚的私人武装。

团练之所以为督抚们所把持，还因为它能自我维持，无须中央的支持。督抚们须“就地筹饷”，动用所有可能的资源供养自己的团练，比如征收厘金，出售官衔，截留解饷和海关收入，征收田赋附加，等等，前文已述。为了确保筹集到足够的款项并有效地经营管理，各省都建立了由督抚直接控制的财政机构，即粮台或中粮台，可以不经省布政司的监管而分配资金和报销费用。

督抚们不仅控制各省的军务和财政，使它们很大程度上摆脱了中央政府的监督；他们还把亲信安置到本省的重要职位，从而控制了地方政府的人事。

清朝有一个悠久的传统，即各省督抚可以向朝廷举荐任命本省府县的官员；不过，他们的举荐权是有限制的(总督每年推荐3名候选人，巡抚每年推荐2名)(刘子扬1988：35)。在出任两江总督掌管长江下游四省军务之后，曾国藩突破了上述限制，连续举荐一系列职位，囊括从巡抚到布政使和按察使，直到更低层级的官职。只要认为合适，各省巡抚或总督便会设立名目不一的“局”“台”“所”，以负责办理团练后勤以及与战后重建有关的各项具体事务。这些机构都处在正规的政府体制之外，仅向督抚负责。

概言之，在镇压太平天国运动和战后重建的过程中，汉人督抚日显强势，独揽所辖各省的军事、财政和人事权，这是19世纪中叶之前所未曾有过的。他们通过私人关系结成了官僚集团，与过去在清朝政治中一直处于支配地位的满洲贵族分庭抗礼。

因此，这场运动的最终结果，乃是权力由清廷向督抚倾斜，汉人取代满洲和八旗贵族，渐成晚清政治的主角。

02 恐非国家之福也

清廷对汉人精英权力的迅速膨胀自然有所警觉。

例如，1854年曾国藩夺回武昌的消息，曾让咸丰帝既兴奋又焦虑，因为某大学士提醒他，“曾国藩以侍郎在籍，犹匹夫耳。匹夫居闾里，一呼蹶起从之者万余人，恐非国家之福也”(薛福成1987：252)。

因此，咸丰取消了原先想委任曾国藩为湖北巡抚的决定，在随后的六年里对曾国藩始终持有戒心。在指挥团练在长江中下游与太平军作战时，清廷把自己直接控制的正规军(即绿营)，集结在太平天国首都南京附近，设江南、江北两座大营，用来围困南京，以待团练消灭了大部分叛军后对南京展开进攻。换句话说，由满人将领统率的两大营的主要目的，是阻止由汉人统率的团练在平乱中获取头功。

难怪两大营于1860年被太平军彻底摧毁时，曾国藩在私下与下属交流时喜不自禁(范文澜1949：144—145)。此后，清廷不得不完全依赖曾国藩和其他汉人精英统率的团练，授之以总督职位，统辖四省军务。

不过，接下来的数年里，清廷和汉人精英的关系依然紧张，某些时候还格外尖锐。

如1865年镇压太平天国后不久，恭亲王因数次过错屡被弹劾，其中一个过错便是过于依赖像曾国藩这样的汉人。慈禧太后也对恭亲王怨恨已久，欲褫夺其所有职位。曾国藩为此“寒心惴栗之至”，在一条小船上与亲信商议应对之策时，两人“唏嘘久之”，与清廷的关系几近破裂(朱东安2007：37)。幸运的是，恭亲王不久复出，曾国藩的危机得以解除。

对清廷而言，曾国藩毕竟是一位老谋深算的政治家，既熟谙儒家伦理传统，又具有治国才略，始终能够凭其机警和克制，驾驭一再出现的危机。在某种程度上，他对清廷的有条件的忠诚，可以被视为对清廷在过去两个世纪里尊崇儒学并且在任用官员方面缩小满汉差异的一个回报。

正因如此，在18世纪和19世纪早期，大部分汉人精英都认同了源自满族的清王朝，接受其统治中国的合法性，并用儒家伦理观念来界定两者之间的关系。曾国藩忠于清廷的另一个原因，则是双方都面临着同样的敌人，即太平天国起义者。

对于曾国藩和其他许多汉人精英来说，与太平天国作斗争不仅是为了保住大清，更是为了捍卫华夏文明。正如曾国藩在《讨粤匪檄》中所雄辩地宣称的那样，太平天国起义者所崇拜的洋教，与儒家纲常格格不入，几千年的中华文化传统已经遭受根本威胁(ZGF，诗文，232—233)。

概言之，1850年代和1860年代汉人精英之所以在晚清政治中如此独特和强大，主要得益于他们拥有以前从未具备的优势，即控制了所在省份的军务、财政和人事大权；更重要的是，他们形成了抱团的派系，以集团的形式捍卫自身利益并与清廷打交道。

湘系的核心当然是曾国藩。在1872年去世之前，其影响是如此之大，以至于在其职业生涯的顶峰，“当时七八省政权，皆在掌握。凡设官任职，国课军需，悉听调度，几若全国听命于一人”(容闳1985：107)。在曾国藩周围，有众多的下属后来都升任地方要职。到1872年，其中11名先后被任命为巡抚或总督。

曾国藩门徒中最有名的当然是李鸿章，此人后来组建了以其省籍命名的淮军。李鸿章及其兄同时出任总督达4年，即1865—1877年，他的四个重要下属则出任巡抚(龙盛运1990：482)。相形之下，同一时期仅有一两名满人出任总督，其中有两年根本没有满人总督。同时，在此一时段，通常每年仅有一名满人巡抚，只有其中一年存在过2名满人巡抚，还有一年根本没有满人巡抚(同上)。

总之，太平天国运动期间和之后，清廷与汉人官僚的关系发生了实质性变化。

汉人官僚在镇压叛乱和处理外交危机中变得不可或缺，他们在军事、财政和行政管理上权势渐重，在与清廷打交道的过程中越来越具自主性，对清廷的忠诚也越来越讲条件。

03 清朝重新集权的最大失败

这里有待澄清的是，太平天国运动期间发生的分权化趋势，是否会在太平天国之后随着清政府试图恢复它已在1850年代和1860年代早期失去的军事和财政权而扭转过来。

中央再度走向集权的一个重要迹象，是1864年清军占领太平天国首都南京之后，大部分湘军被遣散。的确，在数月之内，一支曾经在曾国藩之弟曾国荃指挥下攻陷南京的5万湘兵被彻底解散，曾国荃也辞去所有职务，回原籍“养病”。一年后，鼎盛时期一度超过20万人的湘军大部分被裁撤，只留下数营、约一万人用于维持地方治安和长江巡逻。

然而解散湘军只是故事的一面。另一面则是源于湘军的淮军的幸存和壮大。

1862年，李鸿章因指挥自己组建的淮军(士兵多来自其家乡安徽)抗击太平军，保住了上海，而被委任为江苏巡抚。在裁减老弱残兵后，淮军仍然保持超过5万人的规模。后来证明，在清廷剿杀捻军(1853—1868)的行动中，尤其在1865年捻军大败清朝最强悍的正规军并杀死其统帅蒙古将领僧格林沁之后，淮军是必不可缺的。

李鸿章彻底而迅速地消灭了捻军，在处理棘手的对外事务中也展示了很强的能力，这些都导致清廷任命他为直隶总督和北洋大臣长达25年之久(1870—1895)，使他成为19世纪晚期最有影响的汉人官僚。他的淮军也于1875年壮大到95个营，在随后的20年里扩张到146个营，在十多个省份都有淮军驻扎。

实际上，淮军取代了过时而无能的八旗和绿营，成为清廷装备最精良、最重要的防卫力量，直到义和团之后的10年才被袁世凯的新军所取代(董丛林1994：28；刘伟2003：277—278)。李鸿章无可匹敌的影响力使他能举荐自己信得过的下属出任淮军、新建的北洋水师以及一些省级机构的重要职位。这些人凭借家族和亲属关系、同乡关系和庇护关系，编织成一个集团，从1870年代到1890年代，一直主宰着清朝军队。

清廷不仅未能重建其对军事的集权控制，就连抑制督抚们不断增长的行政管理自主权也困难重重。

在同治、光绪两朝，清廷一再采取措施限制督抚的权力。例如，在任命省级或更低层级的官员时，清廷只允许巡抚推荐，而把最终任命权掌握在自己手中，从同治朝伊始，便一再重申这项政策。为了阻止督抚在荐举中任人唯亲，1894年清廷公布了一项新政策，即只要其中一个被推荐者不合格，所有一同被推荐者均不能被录用。为了强化对督抚的监督，清廷鼓励各省布政使和按察使，就其所察觉到的任何过失，弹劾当地的督抚。

清廷认识到，这些专员从1860年代以来，除了例行向朝廷报告自己的到任和退休事宜，从未向朝廷提交过任何有实质内容的奏折(刘伟2003：362—363)。

不过，这些措施对督抚们的影响微乎其微。中央控制不了由督抚组建和任命的非正规机构中大量非正式的职位(诸如总办、会办、提调、委员、司员等等)；这些机构在1870年代至1890年代兴办洋务的过程中纷纷出现。

19世纪晚期，清廷重新集权的最大失败，在于它未能控制地方财政。

以厘金为例。据估计，各省向清廷上报的厘金收入，仅占其实际总收入的30%—40%。1894年，清朝各级政府的实际收入可能高达1.46亿两，而账面上的财政收入仅为8100万两(史志宏、徐毅2008：133，275，279，289)。

同样，清廷很难知晓到底有多少钱花在与自强运动有关的新项目上，这些费用从未被列入常例支出。

当督抚们缺钱时，他们可以自由地向外国银行或者国内债权人借款而无须清廷批准。尽管清廷已经恢复了太平天国时期一度瘫痪的旨在监察各省财政活动的审计制度，由于这些隐形收入和不明就里的支出大量存在，这套审计制度也失去效力，变成敷衍了事。结果，晚清的督抚们在财政上日渐自主，这与19世纪前中央政府对地方财政的有效控制形成了鲜明对比。

鉴于各省督抚在管理地方政府的军务、人事和财政方面的自主权不断增长，时人把十八个行省称为“十八国”也就不足为奇了。

清廷在防卫和财政收入上依靠督抚的做法也使后者有能力影响中央政府的决策，不同于19世纪之前那些在朝廷面前束手束脚的各省督抚。以李鸿章为例，在出任直隶总督和北洋大臣期间，其权力如此之大，以至于时人这样评论：“(李)坐镇津门，朝廷大事，悉咨而后行。北洋奏章，所请无不予也。……安内攘外，声望极一时之盛。”(转引自王尔敏1987：397)

李鸿章之外，声名显赫的督抚还包括：左宗棠(1812—1885)，系李鸿章的长期对手，从1860年代到1880年代早期，一直担任东南、西北和长江下游诸省总督；刘坤一(1830—1902)，在1870年代至1890年代多次出任长江下游和南方沿海诸省总督；以及张之洞(1837—1909)，于1880至1890年代先后担任三个不同地区的总督，但时间最长的是在湖北和湖南。

这些封疆大吏在为清廷建言或决策过程中均起到关键作用。