持续推进多年的特大镇改市终于开花结果。

8月30日，浙江省人民政府正式发文：经国务院批准，国家民政部复函浙江省人民政府，同意撤销苍南县龙港镇，设立县级龙港市，以原龙港镇的行政区域为龙港市的行政区域，市政府驻地为镇前路195号。龙港市由浙江省直辖，温州市代管。

龙港的样本意义

温州市市长姚高员在会上表示，温州是中国改革开放的先行区，龙港是中国新型城镇化的试验田。作为“中国第一座农民城”，龙港自1984年建镇以来，历经了从小渔村到农民城、从农民城到小城市培育、从小城市培育到撤镇设市三次改革的历史性跨越。35年来，龙港面积从5.2平方公里扩大至183.99平方公里，人口从5000多激增至38.2万，下辖73个行政村30个社区。2018年龙港地区生产总值达到299.5亿元，人均地区生产总值7.86万元，城镇化率达63.2%。

特大镇升格县级市后，是不是会大幅增加行政和管理成本，这是外界关注的一个问题。

浙江省民政厅厅长王剑侯说，龙港撤镇设市，不仅仅是行政区划的调整，也是行政管理体制的一次改革和探索。龙港撤镇设市改革的亮点和特色可以概括为“大部制、扁平化、低成本、高效率”。

其中，大幅度精简机构，考虑设置15个党政部门，其中党委部门6个、政府部门9个，比省内同类县（市）机构数量精简约60%。在这些“大部门”中，专门创设基层治理委员会，负责片区管理机构基层治理平台人员的编制归属及派驻，统筹协调村居（社区）、基层治理平台的基层治理事务，有力增强对基层治理工作的组织领导力，有力推进治理体系和治理能力现代化。

同时，管理“扁平化”指的是龙港市不再设置乡镇、街道，而是将按照“市管村居、分片服务”管理体制，合理划分9个片区，各片区设立非独立法人、无固定编制的“一委一中心”成为基层治理平台。“一委”即片区党工委，开展区域化党建工作，实施对所在片区干部的管理考核，强化党领导一切的掌控力；“一中心”即基层治理中心，设置基层党建、社会管理、社会服务、社会事务、其他事项等“4+X”工作模块，实行经济建设职能上移，社会管理职能下沉。

姚高员说，龙港在经济社会发展、行政体制改革、城市治理创新等方面都取得了可喜成就，龙港是温州改革开放的一个缩影，是中国新型城镇化建设的一个样本。

镇改市新突破

龙港也是新型城镇化建设以来，首个实现改市的特大镇。

2016年2月，《国务院关于深入推进新型城镇化建设的若干意见》指出，要“培育发展一批中小城市，将具备条件的县和特大镇有序设置为市”。

今年4月8日，国家发改委发布的《2019年新型城镇化建设重点任务》提到，稳步增设一批中小城市，落实非县级政府驻地特大镇设市。

增设一批中小城市，主要有两种方式：一种是通过撤县设市。在大规模“县改市”暂停20年后，2017年县改市重新“开闸”。到目前为止已有24个县撤县设市获批。

另外一种途径是特大镇改市。此间的一大背景是，在江苏、浙江、广东的一些特大镇，如龙港、虎门、盛泽、狮山等地，人口规模已经在数十万以上的量级，工业产值也远远超过中西部很多县甚至地级市的水平。

但对于这些特大镇而言，这些年能下放的行政管理权限已基本下放。囿于镇级行政管理体制，这些特大镇的发展已然受到极大限制。比如，一个“超级镇”的公务员编制不过几十个人，却要负担相当于一个地级市人口的公共服务，属于典型的“小马拉大车”。

再比如，现在很多特大镇人口规模和经济总量再大，规划配置资源时还是得按照镇的标准来设置。比如镇区道路标准是不超过4车道，大部分道路则是2车道，因此加快特大镇改市很有必要。

不过，相比这两年撤县设市密集获批，特大镇改市却一直比较“安静”，直到龙港改市，才实现新的突破。这其中的一大难点在于相比撤县设市，特大镇要复杂很多。过去很长一段时间，各界就非县级政府驻地特大镇改市，到底是改成镇级市还是县级市，争议不断。

中国社科院城市发展与环境研究中心研究员牛凤瑞对第一财经分析，改成镇级市的话，还是个镇级单位，无法解决特大镇存在的诸多问题，意义不大。因此特大镇改市的方向肯定是升格为县级市，但升格为县级市也同样存在问题，特别是改市之后的联动效应问题。

“特大镇改市后，原来所在县剩下的那部分怎么办？是合并到新成立的县级市，还是继续作为县单独发展？”牛凤瑞说，如果把县域经济里面最核心的部分即特大镇划出单独设立县级市，这对于划出去的特大镇是利大于弊，但对于被划出的县可能是弊大于利，这也是特大镇改市的最大难点所在，也是特大镇改市推进较慢的一大原因。

牛凤瑞说，特大镇升格为县级市后，如果所辖的范围没有扩大，那么作为县级市很可能会存在发展空间不足的问题。而随着城市经济的发展，这种空间不足会日益突出。

在当天的发布会上，姚高员也谈到了龙港市与苍南县的协调发展问题。姚高员说，改革的目的是推动高质量发展，实现双赢，“不仅要让龙港发展得更快更好，也要让苍南发展更快更好，要实现1+1>2”。

还有哪些特大镇可能改市？

龙港之后，还有哪些特大镇有望升格为县级市？

第一财经记者查阅公开资料发现，目前人口超过30万以上的特大镇数量不少，其中绝大多数分布在珠三角、长三角地区。比如广东东莞的虎门镇、长安镇、厚街镇、塘厦镇，广州的新塘镇，佛山的狮山镇、大沥镇，中山的小榄镇，浙江湖州的织里镇，温州的柳市镇、江苏苏州的盛泽镇，河北廊坊的燕郊镇等。

这其中，佛山市南海区的狮山镇堪称中国经济第一强镇。2018年狮山镇实现地区生产总值1048.7亿元，按可比价计算增长6.6%；社会工业总产值3552.7亿元，增长6.3%。

东莞的虎门镇2018年全镇生产总值突破600亿元，达635.8亿元，同比增长6.4%；江苏的盛泽镇早在2017年GDP就已超过400亿，超过很多县域的经济总量，位于盛泽的中国东方丝绸市场交易额在2017年已实现1173亿元，连续五年超千亿。

不过，并不是所有特大镇都具备改市的条件，除了具备改市的基本指标外，也要考虑到特大镇与所在县域的联动关系。与此同时，特大镇在城市群、都市圈的区位也是一个关键因素。

广东体改研究会副会长彭澎对第一财经分析，当前很多中心城市都将周边的县、县级市改成区，这样有利于做大做强中心城市平台。目前有不少特大镇地处大城市的中心城区附近，这些特大镇要扩权，撤镇改区是一个比较合理的选择。因为这样一来与城市的融合度会更高，规划协调起来会更容易，也有利于城市的发展。

相比之下，那些靠近中心城区的特大镇如果改为县级市，反而不利于城市的统一规划和发展。但从我国特大镇的区域分布来看，相当一部分特大镇地处中心大城市附近，也就是说，未来龙港镇改市的模式在很多地方难以复制。

彭澎说，特大镇通常面临着人员编制、规划权限、资金审批等方面的问题。而要解决这些问题，可以通过几种途径，包括赋予特大镇县级管理审批权限、特大镇改市、特大镇改区。每一种方式都应该好好试点和总结，从而寻找到最适合特大镇与周边地区协调发展的路径。

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