加快中小城市发展，增强中小城市吸纳人口就业和落户的能力，是我国城镇化发展的一个重要方向。

4月8日，国家发改委发布的《2019年新型城镇化建设重点任务》（下称《任务》）提到，稳步增设一批中小城市，落实非县级政府驻地特大镇设市。稳妥有序调整城市市辖区规模和结构。推动经济发达镇行政管理体制改革扩面提质增效，解决法律授权、财政体制、人员编制统筹使用等问题。

增设一批中小城市，主要有两种方式：一种是通过撤县设市。在大规模“县改市”暂停20年后，2017年县改市重新“开闸”。两年内已有18个县撤县设市获批。

另外一种途径是特大镇改市。此间的一大背景是，在江苏、浙江、广东的一些特大镇，如龙港、虎门、盛泽等地，人口规模往往在50万以上，工业产值远远超过中西部很多县甚至地级市的水平。

以温州市苍南县龙港镇为例，据苍南县政府官方网站介绍，龙港镇现辖14个社区，28个居民区，171个行政村，辖区面积172.05平方公里，总人口达50万。2015年，全镇实现生产总值226.9亿元，工业总产值407.8亿元，财政总收入23.2亿元。

对于这些特大镇而言，这些年能下放的行政管理权限已基本下放。但是囿于镇级行政管理体制，这些特大镇的发展依然受到极大限制。比如，一个“超级镇”的公务员编制不过几十个人，却要负担相当于一个地级市人口的公共服务，属于典型的“小马拉大车”。

因此，推进非县级政府驻地特大镇设市有着重要意义。根据媒体报道，今年3月，苍南县政府在答复网友建议时表示：“当前，龙港镇人口规模、区域经济、城区资源环境基础设施、区域基本公共服务等各项指标均已达到设立县级市的要求，已具备了撤镇设市的条件。因此，根据国家11个部委的文件要求和设立县级市的标准，温州市人民政府按照要求依法逐级申报龙港撤镇设市。”

相比撤县设市，特大镇改市要复杂很多。因为县改为县级市后，行政级别以及行政区划范围都没有太大变化。但特大镇改市，要么改为镇级市，要么升格为县级市，这两者都存在一定问题。

中国社科院城市发展与环境研究中心研究员牛凤瑞对第一财经分析，目前中国已经有直辖市-副省级城市-地级市-县级市四级城市体系，如果再加上镇级市，就形成了五级城市体系，城市层级太多，太复杂。另外镇级市还是镇级单位，意义不大。

但要直接升格为县级市，也面临着不少难点，其中之一就是如何平衡与所在县的关系。牛凤瑞说，超级镇、特大镇往往是一个县域的经济重心。如果独立出来升格为县级市，就相当于所在县域少了一大块，主要财源也没有了，所在县怎么办？另外超级镇的镇域面积还是太小了，小的几十平方公里，大的百来平方公里，独立出来，相当于原有的县域经济割裂，可能造成更多的行政壁垒。

牛凤瑞认为，特大镇改市不一定要单独升格为县级市，可以有其他途径。比如，将特大镇所在的县域撤县设市，将县级市政府所在地迁往特大镇，这样可以为特大镇发展创造更好的发展条件，让特大镇与所在县域的发展更好的融合在一起，很多特大镇做好了可以辐射带动整个县域的发展。

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