都市圈和城市群的关系，理论和实践上一直存在争议，它们究竟存在哪些差别？又如何优化都市圈的空间形态？

都市圈和城市群的关系

国家发改委日前发布《关于培育发展现代化都市圈的指导意见》（下称《指导意见》），开篇就指出，“城市群是新型城镇化主体形态，是支撑全国经济增长、促进区域协调发展、参与国际竞争合作的重要平台。都市圈是城市群内部以超大特大城市或辐射带动功能强的大城市为中心、以1小时通勤圈为基本范围的城镇化空间形态。”

这两句话非常清楚地回答了都市圈和城市群之间的差别。然而，什么是都市圈，都市圈覆盖范围有多大？它和城市群是什么关系？在国内的理论和实践界，关于这些问题仍然存在争议。

我们认为，都市圈和城市群至少存在以下四个方面的差别。

一是范围差异。以当前的技术，如果在一定范围之内形成日常通勤圈的话，那么大约在50~60公里范围之内，可以用轨道交通满足1小时通勤的需要。（注意，这里的1小时是平均通勤时间，并不是说1小时一定能够从外围到达市中心。）当然，都市圈建设本身也是有差异的，只有大到足够规模的超大城市，才有可能发展成为半径50~60公里的都市圈。一些中等城市如果自身规模不够，也不能简单认为，在50~60公里范围之内的其他城市都纳入到了通勤圈的范围。

相比之下，城市群的范围却没有明确的定义。相距200公里，甚至更远的城市之间如果用高铁等基础设施进行连接，都可以存在非常紧密的经济联系。

二是连接方式差异。在50~60公里范围之内的都市圈建设，已经建成了高速公路系统。未来，在都市圈范围之内，重点建设的是以地铁和城市快速轨道交通为主要形态的基础设施连接。而在城市群内部的城市之间的主要联系方式，恐怕是以高速铁路和高速公路为主。耐人寻味的是，《指导意见》下发单位之一是铁路总公司。

三是分工差异。在50~60公里范围之内的都市圈内部，不同城市之间的分工将形成显著的差异。比如说，在上海和周边的昆山、太仓之间，上海将更多集聚现代服务业和高科技，而昆山和太仓等邻近中小城市则成为制造业基地，甚至发展一些都市型的农业和旅游。同时，未来将有越来越多的居民居住在周边的中小城市，工作在核心大城市。

而在城市群范围之内，城市之间的分工差异就没有那么强烈了。比如说，在长三角城市群内部，上海、杭州、南京这样的城市尽管也需要相互分工，但都将有各自的现代服务业和高科技产业。

第四，集聚度差异。在都市圈内部，集聚程度将更加高。核心的大城市，特别是中心城区，将发展特别依赖于高密度的现代服务业。而周边其他中小城市所承担的制造业和一些居住功能，以及都市型农业，所需要的人口和产业密度则要低得多。相对来说，在城市群内部，不同的城市之间集聚度差异就要小得多，更加接近于多中心的模式。

都市圈空间形态有待优化

既然都市圈的建设是为了形成核心大城市和周边中小城市之间紧密连接的通勤圈，那就有必要进一步去思考怎样形成高效的通勤圈内部的空间布局。

在发达国家，围绕着大城市所形成的都市圈是一种“八爪鱼”形态。之所以产生这种形态的都市圈，是因为大多数发达国家的城市是基层的一级公共服务提供单位和自治单位，它的面积比我国的城市要小得多。在核心大城市扩张的过程中，中心城市通过轨道交通和公路形成了与周边中小城市的紧密连接。然后，在放射状的和蛛网状的轨道交通和公路的沿线开发建设城市，形成了从中心城市出发，沿着轨道交通的人口密度梯度下降的格局。这就是本文所称的“八爪鱼”状的都市圈空间格局。

中国城市的定义和发达国家有非常大的差异。中国配置资源力量强大的是所谓的“地级市”，包括了若干县级市和小城镇，严格说来，在国际标准下它已经不是“一个城市”，而是若干大中小城市的集合体。一些地级市在统计上的人口总量动辄几百万人，甚至上千万人，其实是分布在若干个城市里，面积也可能覆盖几千平方公里，甚至上万平方公里。在上海和北京这样的直辖市，虽然人口超过2000万，但它们远远不是“一个城市”的概念，而是一个大约千万级的中心城市与郊区若干小城市的集合体。

从空间形态上来看，中国的地级市更加像“太阳系”，也就是说，中心的城市周边围绕着若干县级市和小城镇，相互之间虽然有公路等基础设施连接，有些甚至有轨道交通连接，但是之间的联系紧密度并不高，相互之间仍然有大量的农田或者绿化带。直到今天，在上海的郊区，一些年纪稍大的本地市民去市中心，仍然说“去上海”。

都市圈建设亟须破除行政边界阻碍

在“太阳系”式的城市空间形态之下，一些较大的城市需要构建都市圈的时候，都遇到了跨越行政管辖边界的问题。这种行政边界对于建设都市圈的目标来说，形成了资源配置的制度屏障。具体来说它会产生以下几个方面的负面影响。

第一，当前的行政管理体制下，城市的土地和人口规划，以及公共服务和基础设施的建设等，都以城市行政管辖边界为范围，影响了跨界的基础设施建设、产品和服务的提供以及生产要素的流通。

第二，如果未来在上海都市圈范围之内构建高效的轨道交通网络的话，那么将可能出现这样一种局面，那就是轨道交通从中心城区出发先开进了绿带或农田，然后，再进入周边的中小城市。轨道交通沿线的土地利用效率将非常低，造成土地资源的浪费。

第三，核心大城市中心城区和周边中小城市之间的绿带和农田将可能形成都市圈内部一体化的隔离带，同时在核心大城市管辖范围之内的郊区地带形成发展的洼地。例如，在上海的青浦区，多年以来就被作为郊区保留了大量绿带和农田，其发展不如邻近的昆山。

如果明白了上述问题，那么解决问题的方案也就找到了，那就是进一步将大城市（特别是特大超大城市），按照实际需要规划人口和土地，构建由中心城市连接周边中小城市的紧密连接的通勤圈。在空间形态上，应从“太阳系”式的空间布局变为紧密连接的“八爪鱼”。

（作者系上海交通大学经济学院特聘教授、中国发展研究中心主任）