要如何在一个愈加相互依赖的国际投资环境中，在保护自身战略利益安全的同时，又保持欧洲的开放？

在欧盟委员会（下称“欧委会”）看来，《欧盟外商投资审查框架》（下称“框架”）的出台，便是为了解决这一两难问题。

在酝酿一年半之后，欧盟理事会在近日批准了该框架，并在上周末公布了框架文件的最终版本，该框架并将于今年4月中旬正式生效。

此后，该框架将会有18个月的过渡期。这意味着，自2020年10月起，欧盟将正式监管对欧洲的外国直接投资（FDI），尽管这一监管方式更侧重于欧委会与欧盟成员国内部的信息通气。

伟凯律师事务所在一份最新报告中解释道，欧委会和其他成员国的新角色，将给审查过程增添另一层复杂性。投资者计划在欧盟进行外国直接投资时，必须考虑到这一点。

成员国在FDI方面仍有决定权

2017年9月，欧委会开始提出建立针对FDI的欧洲审查机制，不过由于遭到欧盟内部坚持自由贸易立场成员国的反对，该机制（Mechanism）被弱化为框架（framework）。彼时，也有成员国担忧如将FDI审查机制的权力交给欧委会，会进一步促成欧委会扩权，使成员国主权遭受侵蚀。

不过，欧委会认为，目前28个成员国中只有14个建立了FDI审查机制，且差异较大，提供一个整体的审查框架，有助于各国进行有效沟通。

目前，已建立FDI审查机制的14个成员国分别是奥地利、丹麦、芬兰、法国、德国、匈牙利、意大利、拉脱维亚、立陶宛、荷兰、波兰、葡萄牙、西班牙和英国。

欧委会在向第一财经记者提供的情况说明中指出，其他部分国家也正在进行外资审查机制的改革，或者正在制定新的政策。

伟凯律师事务所亦在报告中指出，这些（欧盟）成员国在范围（例如对欧盟内外直接投资的审查、审查门槛的差异、覆盖的行业范围）、程序（例如对外国直接投资的预先批准与事后审查）、审查时间表和执行方面标准不一，甚至差异极大。

这说明欧盟内部的国家安全审查缺乏协调性，并让人质疑欧盟分散零碎的系统能否有效监控外国直接投资，以及能否在愈显保护主义的环境中对所察觉到的威胁做出适当反应。

伟凯律师事务所在报告中解释说，重要的是，该拟议的欧盟条例并没有赋予欧盟任何否决权或执行权，这意味着成员国仍将是控制外国直接投资的“驾驶员”。

确然，欧委会也在情况说明中着重指出，成员国没有义务执行国家外国直接投资审查程序，欧委会对该外资审查发表的是不具约束力的意见。

不过，欧委会此次借机对各成员国在建立FDI审查机制方面提出了五项要求，分别是：保证规则和程序的透明度、对外国投资者不歧视原则、保证交换信息的机密性、可以对筛选决定进行上诉的权利，以及确认和防止外国投资者规避的措施。

并购将面临更冗长审查程序

数位接受第一财经记者采访的欧洲律师和投行人士均指出，此次框架对于成员国并无法律约束力，更侧重于欧委会进行信息收集和与成员国之间的信息沟通，但是该举动会增加未来的投资审查时间长度和财务成本。

具体而言，目前该框架建立在欧盟成员国现有的外资审查机构基础之上，来自欧委会和各成员国的代表将共同组建一个协调小组，该小组的职责包括确定哪些外资并购行为属于国家层面、跨国层面或欧盟层面的战略性并购等。

譬如当成员国境内的外国直接投资影响欧盟利益时，尤其是涉及重要研究领域如太空、运输、能源和电信等领域，欧委会将启动审查程序。不过最终决定权仍由成员国自己掌握。

一言以蔽之，非欧盟类企业未来在欧盟投资能源和电信等重要基础建设领域，以及人工智能、机器人、半导体、网络安全这样的关键技术领域时，恐怕会面临更多的监管程序。

伟凯律师事务所在报告中指出，施行该条例的实际影响将主要是程序性的，即将引发更繁琐冗长的审查程序，并导致更多的“参与者”参与到对非欧盟投资者的审核中来。

目前，欧委会给出了一份有可能进行审查的详尽清单，其中重要的领域包括：第一，有形或虚拟的关键基础设施。包括能源、运输、水、健康、通信、媒体、数据处理或存储、航空航天、国防、选举或金融基础设施，以及在土地和房地产方面对这些基础设施的使用至关重要的敏感设施和投资。

第二，欧盟有关方面所界定的关键技术及两用项目，包括人工智能、机器人、半导体、网络安全、量子技术、航空航天、国防、能源储存、核技术、纳米技术及生物技术。

第三，关键原料的供应，包括能源或原材料以及食品安全。

德国经济顾问委员会成员菲尔德在23日参加中国发展高层论坛2019年会时也坦言，从现在看未来，外商直接投资进入欧洲比原来困难。尤其是对安全的定义，未来会更窄，可能会涉及到食品、健康等领域。

这个审查过程要多长呢？欧委会给出的流程图是：35天。其具体过程为：接受投资的成员国在收到审查通知后提供信息。随后其他成员国和欧委会都可以要求补充信息并提供评论，在收到评论后，该接受投资的成员国需要对这些意见进行考虑，不过该成员国最终有权决定是否批准该投资。

交流的信息则包括：谁是投资者和目标公司、在何种领域运营、投资的价值是什么、资金来自何处以及交易何时进行。

在经合组织的全球FDI投资限制指数中，欧盟目前是全球对FDI最开放的领域，也是全球FDI的主要流入地。

根据联合国贸易和发展组织数据，2017年，流入欧洲的FDI从2016年的5410亿美元下降到大约3970亿美元，主要是流入英国的FDI减少了90%。比利时、西班牙、荷兰流入量也出现下降。但德国的流入量增长了两倍多（从100亿美元增加到350亿美元）。流入法国的也增长了77％（从280亿美元增长到大约500亿美元），主要是受大型并购交易推动。

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