政府加大基础设施建设投入已经成为2019年支撑经济发展的策略之一，而通过政府和社会资本合作（PPP）模式引入社会资本来投资建设运营公共服务项目，这既缓解了地方财政压力，又给企业投资打开了空间释放经济活力，因此备受欢迎。

根据财政部PPP中心数据，截至2018年底全国已经落地PPP项目4691个、投资额7.2万亿元，其中已开工建设项目2237个、投资额3.2万亿元。

而河北省秦皇岛市的污水污泥处理PPP项目正是2018年众多开工项目中的一个，不过它有些特别。它并非新建的项目，而是一个存量项目，包括了5座污水处理厂、1座中水处理厂、2座污泥处理厂、51座污水泵站和423公里排水管网，特许经营权额度为36.8亿元，是国内最大存量排水设施PPP项目，最终社会资本方北控水务（中国）投资有限公司（下称北控水务）与秦皇岛市政府签约该项目，目前已进入运营阶段。

秦皇岛市为何选择用PPP模式来盘活这一存量项目？该项目转为PPP模式碰到了哪些难题？目前项目进展情况怎样？

提高运营效率缓解财政压力

目前中国绝大部分PPP项目都是新建PPP项目，2017年7月，为了盘活存量资产、提高基础设施运营效率，国家发改委发文鼓励地方政府加快运用PPP模式来盘活基础设施存量资产。这既可以拓宽基础设施建设资金来源，减轻地方政府债务负担，又能吸引具有较强运营能力的社会资本，提高基础设施项目运营效率，降低运营成本。

财政部也鼓励存量项目采用PPP模式，对符合条件、规范实施的转型为PPP项目的地方融资平台公司存量项目，按照项目转型实际化解地方政府存量债务规模的2%给予奖励。

另外财政部明确政府参与的新建污水、垃圾处理项目全面实施PPP模式，有序推进存量项目转型为PPP模式。

秦皇岛市财政局有关负责人告诉第一财经记者，正是在中央部委鼓励采用PPP模式来盘活存量项目的大背景下，秦皇岛市政府选择了将存量污水污泥项目转为PPP模式。

经过公开招标，最终，社会资本方北控水务（中国）投资有限公司中标。2018年3月底，秦皇岛市城市管理综合行政执法局代表市政府与北控水务共同签署了《秦皇岛污水污泥处理PPP项目合同》，正式组建北控（秦皇岛）水务有限责任公司。不久后北控水务引入了中国PPP基金。

该项目总投资36.8亿元，其中项目资本金（占总投资30%）约11亿元，政府方、北控水务、中国PPP基金各投入10%、60%、30%。其余占总投资70%融资则来自中国农业银行秦皇岛分行。

该项目采用TOT（移交-运营-移交）模式，运营期30年，之后无偿移交给当地政府。项目回报机制为可行性缺口补助。

上述负责人表示，通过这次污水污泥项目转为PPP模式，秦皇岛市财政局在三年内收到36.8亿元的特许经营权转让费用，这笔费用将纳入全市一般公共预算统筹使用，让政府有更多的资金做其他项目，缓解当前地方财力紧张，化解部分政府性债务。

不仅如此，采用PPP模式后的项目运营更加专业高效。

北控（秦皇岛）水务有限责任公司总经理田楠林告诉第一财经记者，在项目转为PPP模式之前是由秦皇岛排水公司负责管理，他担任该公司党委书记。该项目转为PPP模式后，他最大的感受就是运营更加专业高效。

“公司比以前更加关注节约成本，2019年北控水务集团给我们下达了经营目标，如按照原有模式运营有一定差距，但经过集团的工艺优化、管理提升，这个目标还是能够达到。而且由于大集团采购更便宜，我们采购成本相比之前要下降30%～40%。”田楠林说。

秦皇岛市城市管理综合行政执法局副局长苗祥恩告诉第一财经记者，以前国企运营该项目管理比较粗放，人多效率偏低，专业能力欠缺。现在交给专业的第三方，可以弥补运营效率低缺陷，而且政府可以更好履行监管职责。

中国PPP基金相关负责人表示，为了发挥中国PPP基金在盘活存量资产领域的引导作用，中国PPP基金投资该项目采用同股同权模式，有力提振了金融机构和社会资本信心，充分发挥了“引导、增信”的作用。投资该项目也是公司支持国家“京津冀协同发展”战略在河北落地，带动金融机构和社会资本积极参与当地经济社会建设的重要举措。

中国农业银行秦皇岛分行行长田立锋告诉第一财经记者，农行此前就发文支持PPP融资，其中贷款年限可以延长到10到30年。而在去年政府清理整顿PPP项目后，秦皇岛污水污泥处理PPP项目运作规范没有任何问题，而且符合中央部委政策支持方向，因此农行提供融资在基准利率上下浮了5%。

破解存量项目转让难点

目前存量PPP项目占比较少，因为实操比较难，涉及资产评估、资产转让、人员安置等难题。

秦皇岛污水污泥PPP项目转让涉及国有资产保值增值，因此经过专业机构评估后最终确定为36.8亿元。

“我们发现项目资产第一次从政府手里转让到社会资本方，和30年后再从社会资本方转回政府手里，将涉及两笔数额不小的资产转让税费，这将加重各方负担。因此我们没有动资产，而是将秦皇岛市污水污泥处理特许经营权作价36.8亿元，转让给北控水务，来做PPP项目。”上述财政局负责人说。

人员如何安置一直是存量PPP项目难题。

上述财政局负责人告诉第一财经记者，秦皇岛污水污泥PPP存量项目最大难题正是人员安置，涉及上千人，此前都是财政来承担人员支出，为了平稳过渡，最终这些人全部被聘用到新成立的北控（秦皇岛）水务有限责任公司，且不做经济性裁员，确保人员安置平稳过渡。

一位员工告诉第一财经记者，相比之前，自己加入到新公司后，由于企业工资更灵活，能够有些加班费用，收入还略有增长，而且集团时常会有专业技能培训，也提高了自己的专业能力。

地方政府存量项目转为PPP模式离不开金融的支持，中国PPP基金积极探索存量资产转PPP项目合作模式，秦皇岛污水污泥PPP项目正是它在这方面探索成功的一个典型案例。

为了充分发挥中国PPP基金的引导和示范作用，中国PPP基金投资PPP项目的力度明显加大。

截至2019年2月底，中国PPP基金累计已决策项目126个，在全国31个省（区、市）中覆盖了27个省（区、市）的100多个地市，覆盖14个行业领域，涉及项目总投资额超10000亿元，累计拨款项目76个，涉及项目总投资额近6800亿元。

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