官员选拔，一直都是历朝历代的大事。而在官员任用上，又分为在京为官和地方官两种情况。以清朝为例，清初承袭明朝的任用制度，地方官和京官皆由月选抽签产生。此后，由于京官有不少职务需要具备专门才能的官员，于是逐渐形成了京官题补选用体系。在清朝，五品以下的京官具体是如何选用的？一起来看看看吧。

清朝的京官衙门有哪些？

清代京官是相对地方官而言的，京官衙门并非全部居于京城。如陪都盛京五部（户部、礼部、兵部、刑部、工部，统归京城吏部管束）和奉天府属各官，内务府设立的江宁织造、苏州织造与杭州织造等“江南三织造”，皆为京官体系。

京官受皇帝临时派遣处理地方事务，如“学差”（各省学政）、“盐差”（盐运使）、“关差”（榷官）、“考差”（科举考官）等，官衙也设在地方。道员实际上属于都察院统属，但介入府县事务多，一般算作地方官。

任用京官多称“授”，地方官任职则称“补”。清初承明制，地方官和京官皆由月选抽签产生。但地方官事务殷繁，民情复杂，签派的官员难以应对，督抚保题、调补能力强的官员任职现象比较普遍。

顺治帝认为“京官习知法度，外官谙练民情”，即见京官重制度和规则。实际上，清代皇帝更重视对地方官的选用，往往将不能胜任的地方官“调简”任京职。雍正朝实行养廉银制度后，因养廉银较丰厚，人们也多愿意任地方官。京官有不少职务需要具备专门才能的官员，于是仿效地方官选用，各部门首长选拔下属的人事权也随之增长，形成较为完备的京官题补选用体系。

各部门首长主要为各部院堂官，如六部、理藩院及盛京五部的尚书、侍郎、都察院左都御史、左副都御史等，基本为二、三品以上大员。三品以下到五品的高级京官（即“京卿”“京堂”），如大理寺卿及少卿、通政使司通政使、顺天府和奉天府府尹等，选用权主要在皇帝。

部院堂官的人事权主要体现在选用五品以下的司官（主要包括各部院郎中、员外郎、主事）和小京官。小京官主体为内阁典籍、中书，各部门主簿，国子监助教、学正、学录、博士等类，多为六、七品官，相当于地方正职州县品级。此外，与小京官品级相近的笔帖式也时常为堂官选用。据清代各类《会典》记载，从康熙时期到清末，这类五品以下的中下层京官总数在2500人到3500人左右。

京官题补是最主要的制度

题补即某官缺出，堂官将合格的人选用题本上达皇帝以求补授。题补京官，主要为五、六品的司官，六品以下则很少题补。在康熙初年，即见部院衙门题补的事例。

康熙于八年（1669）十月谕吏部：“朕思部院事务殷繁，诸司官职掌必得贤能，方克胜任。今尔部但就部院现任官员调补。其随旗上朝者，岂无贤能可备擢用之员？”

——《圣祖仁皇帝圣训》

由此可知，康熙八年以前，部院堂官就调补德才兼备的官员任要职。康熙的意见是要扩大题调范围，将有能力的旗员也酌情选任司员。

调补是题补的一种形式，题补是直接将具体部门的人员补授，调补是将非同一部门的人员调来补授，又称题调。康熙十年（1671）规定：

“工部节慎库满洲郎中、员外郎员缺，由工部堂官于本部郎中、员外郎内选择调补。”

——（光绪朝《大清会典事例》）

将工部非节慎司的人员题用节慎库，有调动的含义，故称“调补”。京城与盛京五部官员的调补，有防止徇私、打击帮派的特殊用意。雍正帝认为，盛京五部司官多是当地人，“互相交结，瞻徇情面，欺蔽上司”，屡教不改，命吏部将盛京五部郎中、主事全部调补到京城，又命在京各部堂官拣选“办事中等司官”调补盛京。

清代京官题补制度的发展过程，大致如《清史稿》《选举志》所述：“初，京司官缺，题、选无定例，长官以意为进退。久之，员缺率由题补，而应升、应补、应选者多致沈滞。乾隆九年，诏以各司题缺咨部注册，余缺则选，不得混淆，于是定各部各司汉郎中、员外部、主事各几缺题授，余若干缺则选。道光间，更定题补缺额，嗣各部时有增益。”“题、选无定例”，即清初由部堂题补，还是由吏部月选抽签，没有一定规则。

在乾隆五年（1740），工部题补员外郎、主事4人，都没有送吏部审查是否合例，也没有拟正陪，这类违规行为其他各部偶尔也会出现。乾隆特告诫要严格规范行事。随着京官题补规模不断扩大，形成了一缺月选、一缺题补的“轮流”惯例，使得“各部保题者几至过半”。

京官题补以时间顺序轮流，而题补地方官仅考虑官缺的特点，可见京官的特殊性没有地方官明显。因吏部月选的员额不断减少，积压了大量候补京官。为规范题补，乾隆九年（1744）命吏、户、礼、兵、工五部根据实际情况，压缩题补比例，将确实需要题补的缺固定下来，以便划一操作。刑部各司事务殷繁，题缺比例削减较少，保留了约三分之一的题补比例，即两缺月选、一缺题补，轮流办理。此后经历朝不断调整，京官题补的比例略有上升，到光绪朝，六部司员题缺整体上还是维持在三分之一以上的比例，与地方官的题补比例相近。

京官题补有严格的程序。在部门司员题补缺出一个月之前，京堂衙门必须“先期将员缺扣留”，不由吏部抽签月选。为防止作弊，题补人员必须在期限内走程序，过期不候。如果被题补人有出差等因，则另题人员。若无合例人员可题，仍归入月选。题补人员的人事档案须提交吏部严格审查，并受科道官监督，不得违规。

京官的题补与地方官有何不同？

题补地方官只限一人，而题补京官则有二人，最后由皇帝挑选一人。这一方面突出了皇权皇恩，另一方面缩小了京堂官的人事权，同时也说明地方事务更复杂，地方官更难挑选。京官正陪二人引见，都在京城，引见也较为方便。拟陪授官较早见于康熙朝，主要是拟选八旗各王的属官。

拟陪人员有些纯属陪衬，如乾隆十六年（1751），翰林院侍讲题补缺出，应在翰林院编修、检讨人员内题补升用。但当时符合条件的只有一名检讨，难以选定拟陪者。皇帝同意在六部司员中选一名进士、举人出身者拟陪，资历显然不够升补。皇帝引见后通常也是任用拟正人员。道光十三年（1833），皇帝引见太庙五品官拟正陪人员，认为拟正的海兴阿“步履维艰，几至不能起跪”，改用拟陪者。这类改用拟陪的事例较为罕见。

因意见不一，题补京官有时会引发本部内堂官的人事纷争。咸丰三年（1853），刑部尚书和侍郎的意见不一，题补人员堂官意见不合。刑部题补主事，刑部侍郎书元“固执己见，越次搀补”，遭到刑部尚书周祖培反对，书元等人被议处。

除题补外，部院堂官还可以保举官员

题补是清代部院堂官选用京官经制性强的制度，此外，京堂选用京官的人事权还有很多，主要见于以下几类保举：

一是拣选类保举。即挑选题补的官员。清代还有专门的“拣选缺”，包括满、蒙国子监司业，内阁侍读，太常寺读祝官、赞礼郎，以及五城兵马司指挥、副指挥、吏目等下层京官。拣选缺出时，多由吏部、兵部等相关部门的堂官、大臣在相关官员内拣选二人，拟定正陪，最后让皇帝定取舍。与题补不同，拣选者与被拣选者不局限于同一衙门，被拣选者的品衔低下，但专业化要求更严格。

二是考核类保举。清代京官考核称“京察”，雍正朝以后三年举行一次。京察由吏部、都察院、吏科、河南道主持，各衙门堂官按照才、守、政、年“四格”标准，将官员分为三等，才长、守清、政勤、年壮健者保列一等。京察一等是题补、迁升的重要条件。

三是应诏类保举。清代皇帝行政急需相关人才时，往往会诏令臣僚保举。雍正即位时，特命各部院司官内“不论满洲、汉军、汉人、郎中、员外郎、主事，论部中司官之多少，十人内保举一等一人，二等一人”，后来各部院共保举一等62人，二等43人，皆得重赏赐。这种保举相当于京察，此后的京察分等可能源于此。

四是保举差使。盐大使、仓监督、关税监督、铸造钱币监督、考试监督、军务监督、赈灾和工程监督等事关国计民生、军政要务的京官外派人员，也多由各部院衙门保举拣选产生，差满后升迁机会多。

尽管京官的选用权在皇帝、吏部和京堂三者，而且皇帝和吏部对京官的任用比对地方官的任用具有更多的限制权，但部院堂官仍是选官的核心，皇帝较多尊重部堂的选官意见。即使是吏部月选的京官，皇帝也会重视堂官的考察和建议。

例如，吴庸勋雍正五年（1727）题用兵部员外郎，雍正怀疑其诚信，叮嘱“令该堂官试看，如不称职即行参革”；王弘佐雍正七年（1729）题用刑部郎中，雍正认为人平常，“交与该堂官试看，如不胜任，着以礼部等事简部门调补”。户部一些“人去得”的司员，雍正还是不放心，“交与怡亲王（户部尚书）试用”。

京官题补制度的影响

同治十二年（1873）规定主事、员外郎、郎中的选任规则为：

“第一缺留补，第二缺留题，第三缺留补，第四缺留题，第五缺咨选。其留补之缺，劳绩、资深相间轮补。”

——光绪朝《大清会典事例》

这里所说的选官形式有留补、留题、咨选三种形式。咨选意为以咨文报送吏部选用，即月选抽签；留题即题补；留补是由本衙门堂官遴选一人，经吏部查核合例后引见补授。

留补以“劳绩”（重能力）、“资深”（重资历）交互补用。可见吏部主导的留补、留题占五分之四，吏部月选只有五分之一。至光绪三十二年（1906）学习西方官制的“丙午改制”前后，一律改为题缺。特别是新设的外务部、商部、巡警部、学部等衙门三、四品的丞参（各部尚书、侍郎以下所设左右丞和左右参议），皆由部堂保题。各衙门题补重能力，但也注意平衡资历。其时保题为酌补、序补两班，先尽“才具堪优”的“酌补”班，如“酌补”无人，再按照资深拣选“序补”人员。宣统三年（1911）吏部裁撤，“停止京外各项选班”，小京官、笔帖式等下层京官的选用权也都由部堂操持。

京官题补制度虽然一定程度上解决了人缺相称问题，利于行政能力发挥，但也滋生了攀附请托京堂官的不良风气，这在嘉庆朝以后更为盛行。清代皇帝在圆明园办公，大臣和各部堂官到圆明园请示、汇报，圆明园周边也成了请托重地。时任礼部主事的龚自珍主张整饬这一不良风气，以礼部为表率，“复乾隆以前之气象”。咸丰同治以后，军功保举和捐纳人员激增，京官候补者约有3000人，竞争题补更激烈，助长了请托徇私风气。亲缘、乡缘、学缘等错综复杂关系网对题补皆有影响，即使“留心诏敕”“习知法度”的京官，人事腐败也须严防。

（作者为上海财经大学马克思主义学院教授王志明。原文刊发于《人民论坛》杂志2024年第8期）

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